II OSK 31/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1029/12 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. C. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1029/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę B. C. na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją SKO w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową przy ul. [...] w W. na działkach ew. nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu SKO podało, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Ocena możliwości ustalenia warunków zabudowy winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę. Przy czym zwrot "wokół" oznacza, zdaniem SKO, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony, w ocenie SKO, w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a ponadto w sprawie istotne znaczenie mają ustalenia odnośnie wysokości planowanego obiektu. Organ I instancji w analizie tekstowej wskazuje, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na dz. nr [...] po wykonaniu nadbudowy wzrośnie o 4 m i będzie się różnic od wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych budynków na dz. nr [...] odpowiednio o 3,26 m, 3,24 m, 1,35 m i 3,20 m. W związku z tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy (nadbudowy) nie można wyznaczyć jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. [...]". Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis ten, wymieniając warunki, od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy, odwołuje się do zabudowy sąsiedniej, która umożliwia kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem w tym konkretnym stanie faktycznym, przy istniejącej zabudowie w najbliższym sąsiedztwie, stosując sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, określony w rozporządzeniu organ przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jest zobowiązany odnieść się do tej najbliższej zabudowy, która jest niezbędna dla zachowania kontynuacji wysokości zabudowy, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. ustalić ją jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z załącznika graficznego do analizy, stanowiącego załącznik do niniejszej decyzji wynika, że – biorąc pod uwagę działki sąsiednie dostępne z tej samej ulicy – teren inwestycji jednej i z drugiej strony graniczy z działkami zabudowanymi zabudową mieszkaniową wielorodzinną o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 14,78 m. W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego – projektowana inwestycja nie stanowi przedłużenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejących budynków. Projektowana inwestycja narusza, zdaniem SKO, zasadę "dobrego sąsiedztwa" oraz art. 2 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Każda nadbudowa budynku na działce nr 40 może doprowadzić do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego w zdefiniowanej całości urbanistycznej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących definicji działek sąsiednich organ wskazał, że przez działki sąsiednie w rozumieniu przepisu § 7 ust. 1 należy rozumieć działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Dlatego też do ustalenia kontynuacji górnej krawędzi elewacji frontowej nie można przyjąć innych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Jednocześnie SKO nie podzieliło ustaleń organu I instancji, że realizacja tego przedsięwzięcia prowadziłaby do naruszenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. C., zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - § 1 ust. 1 i ust. 4, § 4 ust. 1 i ust. 4 oraz § 7 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1029/12, oddalając skargę wskazał na istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynikającą z treści art. 61 ust. 1 ustawy w związku z przepisami ww. rozporządzenia. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony w sposób zgodny z obowiązującym przepisami. Przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w zakresie w jakim wykazała brak podstaw do nadbudowy przedmiotowego budynku, przeprowadzona została w sposób prawidłowy. Formułując powyższą ocenę Sąd wziął pod uwagę, że przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr [...] wraz z sąsiadującymi bezpośrednio budynkami na działkach nr [...] tworzy pewną harmonijną całość. Są to budynki powstałe w tym samym okresie, przylegające do siebie i dostępne z tej samej drogi publicznej, aktualnie o tej samej wysokości. Powierzchnia każdego z tych budynków zajmuje 100% działki, na której jest posadowiony. Organ I instancji szczegółowo wyjaśnił, jakie budynki znalazły się w obszarze analizowanym, wskazał ich wysokości oraz powierzchnię jaką zajmuje każdy budek w stosunku do działki, na której jest posadowiony. Jednocześnie Sąd przyznał, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki wyższe od budynku obecnie istniejącego na działce nr [...], które usytuowane są na działkach skrajnych zwartej zabudowy. Dlatego budynki znajdujące się na działkach nr [...] czy [...] o wysokości 23,35 i 18 m nie tworzą urbanistycznej całości z działką inwestora. Dlatego podwyższenie przedmiotowego budynku zburzy obecnie istniejący ład przestrzenny przy pierzei ul. [...]. Nie zostanie zatem spełniony wymóg zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Po ewentualnym zrealizowaniu zamierzonej inwestycji wysokość budynku na działce nr [...] wrosłaby bowiem o ok. 4 m. i różniła się od wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych na działkach [...] o odpowiednio 3,26 m i 3,24 m. Planowana do realizacji inwestycja przewyższałaby także budynki zlokalizowane na działkach nr [...] o odpowiednio 1,35 m i 3,2 m. Zasadnie zatem organy przyjęły, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy nie może być wyznaczona jako przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. działkach nr [...] oraz nr 24 i 25. W efekcie nie został spełniony wymóg określony w § 7 rozporządzenia. Jednocześnie Sąd wskazał, że organ odwoławczy zasadnie uznał za błędne stanowisko organu I instancji co do przekroczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji, w kształcie zakreślonym we wniosku inwestora, ponieważ nie było podstaw do wyznaczenia w niniejszej sprawie drugiej linii zabudowy (także od strony podwórza). Uchybienie organu I instancji w tym zakresie, dostrzeżone przez organ odwoławczy, nie miało wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że projektowana inwestycja nie kolidowała z linią zabudowy, nie przekraczała jej. Ze względu na to, że wniosek B. C. obejmował wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej łącznie na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku przy ul. [...] w W., na działkach o nr [...], to brak podstaw do zrealizowania jednego z tych zamierzeń (nadbudowy budynku) musiał prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia w oparciu o ten wniosek. W ocenie Sądu, nie zachodzi również potrzeba uchylenia zaskarżonych decyzji ze względu na zarzucone naruszenia natury procesowej – przepisów K.p.a. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób prawidłowy, stanowiska organów orzekających w sprawie są logiczne i spójne oraz dostatecznie uzasadnione. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że organ nie rozważył przesłanki określonej w § 4 ust. 4 rozporządzenia, czyli możliwości wyznaczenie nowej linii zabudowy. Ową nową linię zabudowy wyznacza się, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły, że na podstawie przeprowadzonej analizy brak jest możliwości (z uwagi na żądanie nadbudowy) wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (por. ostatnie zdanie załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji). Przyjąć zatem należy, że rozważona została także możliwość określona w § 4 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu, organy w sposób bezsprzeczny wykazały, że każda nadbudowa budynku położonego na działce nr 40 może spowodować zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego, poprzez naruszenie porządku architektonicznego, harmonii i estetyki zabudowy wschodniej pierzei ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła B. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie dopuszczalności parametru wysokości planowanej zabudowy z punktu widzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, może nastąpić przy uwzględnieniu tylko niektórych działek gruntu (terenów) objętych obszarem analizowanym, wybranych z tego obszaru przez organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy; - art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezastosowanie. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzje administracyjne obydwu instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy były dotknięte poważnymi naruszeniami przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., mającymi wpływ na wynik sprawy (tj. błędną odmowę ustalenia warunków zabudowy); - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwej konstrukcji uzasadnienia skarżonego wyroku, w szczególności na niewskazaniu jednoznacznych przesłanek i motywów, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że w postępowaniu administracyjnym obydwu instancji organy dopełniły swoich obowiązków w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy także z punktu widzenia możliwości uwzględnienia wniosku B. C. na podstawie regulacji objętej § 7 ust. 4 rozporządzenia i dla których nie uwzględnił zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze od decyzji SKO w W., utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.). Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była ocena legalności dokonanej przez organy obu instancji analizy planistycznej. W skardze kasacyjnej zasadnie podniesiono zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia, ponieważ analiza planistyczna, w oparciu o którą została wydana zaskarżona decyzja, narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta z kolei ma służyć zagwarantowaniu na określonym terenie ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Należy mieć na względzie, że omawiana zasada uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a nie jak twierdzi Sąd I instancji powtarzając za organami administracyjnymi, tylko sąsiadującej bezpośrednio zabudowy również w odniesieniu do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia). Przepisy ustawy nie definiują pojęcia "działki sąsiedniej". Jak niejednokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy. Wynika to z tego, że organ, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11). Błędem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie jest przy tym ograniczenie analizowanego obszaru do bezpośrednio sąsiadującej zabudowy, z której mają wynikać charakterystyczne parametry zabudowy określające ład przestrzenny jaki wynika z całego obszaru analizowanego. Co prawda, takie ograniczenie w analizie planistycznej jest możliwe, ale w przypadku dokładnego ustalenia kryteriów jakimi kierował się organ planistyczny i ich uzasadnienia. W związku z brakiem kryteriów oceny i ich uzasadnienia istnieje wątpliwość, że dokonanie analizy w ten sposób mogło nastąpić wybiórczo. Podnieść w tym miejscu należy, że w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wyznaczone być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W tym zakresie nie wystarczy w stosunku do określenia wysokości planowanej zabudowy odnieść się wyłącznie do pierzei ul. Miechowskiej, która na dodatek nie wyznacza jednolicie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak wynika z analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy występujące na tej pierzei to 14 m, 14,74 m oraz 14,78 m. Trudno więc mówić w tym zakresie o jakiejkolwiek jednolitości. Ponadto w bezpośrednim otoczeniu planowanej zabudowy, jak i w innych miejscach analizowanego terenu występuje podobna zabudowa w zakresie parametru wysokościowego, a nawet wyższa niż planowana w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt, analizie planistycznej w niniejszej sprawie nie została poddana inna zabudowa o podobnych cechach urbanistycznych występująca na terenie analizowanym w niewielkiej odległości od planowanej zabudowy. Świadczyć to może o wybiórczo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z tego też względu nie można uznać, że ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji nie odbyło się z naruszeniem prawa. Co prawda, organ dokonał tych ustaleń w oparciu o metodę, o jakiej mowa w § 7 rozporządzenia, jednak nastąpiło to w sposób wybiórczy, tym bardziej jeżeli weźmie się pod uwagę, że § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza też inne wysokości, a dodatkowo nie mamy do czynienia z terenem podlegającym ochronie konserwatorskiej z punktu widzenia chronionego układu urbanistycznego. Jeżeli organ administracyjny doszedł do przekonania, że określony teren powinien zostać w sposób szczególny chroniony pod względem urbanistycznym, to takie stanowisko wymagało szczegółowego uzasadnienia z przytoczeniem rzeczowych argumentów, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nastąpiło to w sytuacji, w której wokół planowanej inwestycji znajduje się zabudowa o podobnych parametrach, a nawet wyższa niż planowana wysokość zabudowy 18 metrów. A zatem w pierwszej kolejności, odmawiając wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, organ powinien wykazać, że zlokalizowanie na analizowanym budynku o wysokości 18 m narusza obowiązujący na tym terenie ład przestrzenny. W tym zakresie organ powinien odnieść się do wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, kładąc nacisk na to z jakich względów i według jakich kryteriów istotne jest dla utrzymania ładu przestrzennego w analizowanym terenie zachowanie istniejącej wysokości pierzei, która na dodatek nie ma jednolicie ukształtowanej ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ani w ogóle wysokości zabudowy. Ponadto we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy B. C. w ramach ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji wskazała nie na planowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej lecz wysokość budynku w ogóle. Wskazane zatem w analizie planistycznej podwyższenie budynku do wysokości 18 m dotyczy więc wysokości budynku, która aktualnie wynosi 16,61 m. Na uwagę zasługuje, że bez uwzględnienia konkretnych rozwiązań projektowych (które znajdują się w aktach sprawy, a które nie zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu) nie jest możliwe stwierdzenie, że "podwyższenie wysokości" budynku jest jednoznaczne z "podwyższeniem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" takiego budynku. W wyniku podwyższenia wysokości budynku wcale nie musi ulec zmianie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Taka ocena wynika też z analizy planistycznej, w której organ uwzględnił i wysokość budynków, jaki i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, które to omawiane wysokość w każdym analizowanym przypadku, z wyjątkiem działki nr [...], nie są tożsame. Pozbawione jest zatem podstaw stwierdzenie, że to w wyniku planowanego podwyższenia budynku nastąpi podwyższenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, skoro nawet aktualnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 14 m, zaś wysokość budynku to 16,61 m, co de facto oznacza podwyższenie budynku o 1,39 m. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić dołączone do akt sprawy konkretne rozwiązania projektowe, czy mają one jakikolwiek wpływ na wysokość istniejącej górnej krawędzi elewacji frontowej, ewentualnie czy w niniejszej sprawie jest możliwe w ogóle podwyższenie wysokości budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, mając na względzie okoliczność, że jeżeli wysokość, o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (jak w niniejszej sprawie, o czym wyżej była mowa) wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W zakresie naruszenia art. 56 ustawy, nie można go odczytywać jako tego, który uzależniałby określenie warunków zabudowy tylko od zgodności z przepisami odrębnymi. Zawarte w zdaniu drugim komentowanego artykułu zastrzeżenie, stanowiące, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zastrzeżenie to należy interpretować zgodnie z jego brzmieniem i funkcją określoną przepisami ustawy. Zawarte we wskazanym przepisie klauzule generalne nakazują w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać pewne wartości i zasady pozaprawne. Wartości te i zasady mają także znaczenie dla oceny dotyczącej zgodności projektowanego zagospodarowania ze wskazanymi w art. 1 ust. 1 ustawy zasadami, a także z innymi przepisami o charakterze materialnym obowiązującymi w określaniu zagospodarowania, w tym także z warunkami wskazanymi w art. 61 ust. 1 ustawy (patrz: H. Izdebski, I. Zachariasz: Komentarz do art. 56 [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. LEX nr 143837). Dlatego wystarczającą podstawą odmowy udzielenia warunków zabudowy mogą być niezgodności planowanej inwestycji z treścią art. 61 ust. 1 ustawy, choć podstawą odmowy mogą być też inne kwestie wynikające z przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie organy nie dostrzegły by te inne kwestie wynikające z przepisów odrębnych miały negatywny wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy, a w skardze kasacyjnej nie wykazano, jakie przepisy odrębne miałyby być zastosowane, co mogłoby świadczyć ewentualnie o trafności zarzutu o niezastosowaniu w niniejszej sprawie art. 56 ustawy. Dlatego zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z powyższego, kształt postępowania administracyjnego determinuje treść przepisów prawa materialnego. Skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji i organy obu instancji dokonały oceny stanu faktycznego w wyniku błędnej wykładni takich przepisów, nie można w takim przypadku skutecznie podnieść zarzutów naruszenia prawa procesowego, które niewątpliwie wystąpiły, ale nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawione są uzasadnionych podstaw. W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie powyższego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.