IV SA/Wa 921/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi J. T. i L. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących J. T. i L. T. solidarnie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "u.p.z.p." oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i odmówił uzgodnienia warunków zabudowy. Wskazane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 18 maja 2010 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym z gabinetem lekarskim wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości G., gmina S. 2. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagami, m.in.: dotyczącymi konieczności poprawienia wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. 3. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. i L. T. - inwestorzy. 4. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej jako "GDOŚ" uchylił postanowienie organu I. instancji i odmówił uzgodnienia warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że działki objęte wnioskiem znajdują się w granicach [...] Parku Krajobrazowego (status uregulowany rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego – Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem") oraz w obszarze Natura 2000 "[...]". Wskazano, że istotnym w niniejszej sprawie było wyjaśnienie przez organ uzgadniający czy w kontekście przepisów odnoszących się do tych form ochrony przyrody jest dopuszczalna lokalizacja przedmiotowej inwestycji. Zauważono, że organ I. instancji dokonał uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z następującymi uwagami: 1. realizacja inwestycji nie może wpłynąć negatywnie na cele i przedmiot ochrony na ww. obszarze Natura 2000; 2. ze względu na położenie inwestycji na terenie chronionym, tj. w [...] Parku Krajobrazowym realizacja zamierzenia nie może spowodować pogorszenia walorów krajobrazowych terenu chronionego; 3. należy poprawnie wyznaczyć linię nieprzekraczalnej zabudowy zgodnie z linią budynków znajdujących się na działkach przyległych tj. nr [...] oraz [...]; 4. należy utrzymać dotychczasową rzeźbę terenu przedmiotowej działki (zakaz makroniwelacji dla ochrony istniejącej rzeźby). W zażaleniu sprzeciwiono się tylko uwadze z pkt 3, wskazując, że przy wyznaczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy powinno wziąć się pod uwagę działki sąsiednie, a nie bezpośrednio przyległe i w związku z tym, w opinii żalących nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy została wyznaczona w sposób prawidłowy. Ponadto organ uzgodnieniowy nie posiada kompetencji do ingerowania w projekt decyzji przygotowany przez Wójta i nie może narzucać organowi głównemu obowiązku zmiany wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Odnosząc się do zarzutu zażalenia wskazano, że usytuowanie działek pod planowaną inwestycję w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora [...] oznacza, iż do omawianej inwestycji zastosowanie będzie miał zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Fakt ten słusznie został podniesiony w uzasadnieniu postanowienia organu I. instancji. Również zasadnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] uznał, że do planowanej inwestycji będzie miał zastosowanie jeden z wyjątków od omawianego zakazu dotyczący określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie będzie miał zastosowania wyjątek od zakazu dotyczący obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, jak również wyjątek dotyczący istniejących siedlisk rolniczych. Organ odwoławczy ustalił w oparciu o dane z ortofotomapy znajdującej się w Geoportalu, że w miejscu zlokalizowania planowanej inwestycji występuję zwarta zabudowa wsi, co potwierdza również wypis ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Następnie podzielono uwagę organu I. instancji dotyczącą sposobu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż powinna zostać wyznaczona zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Wskazano, że bezpośrednio przyległą do działki pod planowaną inwestycję nr [...] jest droga, która z założenia wyklucza zabudowę dlatego też żeby nie pozbawiać inwestora możliwości zastosowania wyjątku przewidzianego w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wzięto pod uwagę zabudowę na działce przyległej do tej drogi (o nr [...]). W oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11 wskazano, że "działka przyległa" to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Natomiast pojęcie "działka sąsiednia" oznacza co innego, dlatego też nie jest możliwe naprzemienne stosowanie owych pojęć. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Sąd stoi także na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Otóż przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Skoro działka nr [...], jak i nr [...] są zabudowane dlatego istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, jednak linia ta powinna uwzględniać zabudowę zarówno na działce nr [...], jak i na działce nr [...]. Natomiast w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona tylko w oparciu o zabudowę występującą na działce nr [...] i dlatego uznać należy tą linię za wyznaczoną w sposób wadliwy i sprzeczny z rozporządzeniem. Wskazano, że zadaniem organu uzgadniającego jest wyłącznie wypowiedzenie się, czy realizacja planowanej inwestycji, w kształcie określonym w projekcie przedmiotowej decyzji, jest zgodna z obowiązującymi przepisami, natomiast nie może ingerować w sam projekt decyzji przygotowany przez organ główny. Organ uzgodnieniowy nie może też dokonywać uzgodnienia pod warunkami, gdyż jego kompetencje polegają na dokonaniu oceny przedłożonego projektu rozstrzygnięcia w kontekście obowiązywania przepisów z zakresu jego kompetencji w związku z czym, albo dane rozstrzygnięcie jest zgodne z tymi przepisami, albo pozostaje z nimi w sprzeczności. Dlatego też, organ I. instancji powinien odmówić uzgodnienia takiego projektu, gdyż nie ma kompetencji do nakazania organowi głównemu dokonania zmian w tym projekcie. Z tego względu postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. należało uchylić. Ponadto wskazano, że organ I. instancji powinien był zbadać, czy realizacja planowanej inwestycji będzie związana z wykonywaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu i w związku z tym dojdzie do naruszenia zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Podobnie należało dokonać oceny w kwestii wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, gdyż niewystarczające jest ograniczenie się do uwagi, że realizacja inwestycji nie może wpłynąć negatywnie na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na występowanie na analizowanym terenie niewielkich różnic wysokości ukształtowania terenu, realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje zniekształcenia rzeźby terenu, a tym samym nie naruszy zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Również nie odniesie negatywnego wpływu na obszar Natura 2000 "[...]". Na koniec wskazano, że GDOŚ nie naruszył art. 139 K.p.a., gdyż w istocie organ I. instancji dokonał odmowy uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy S. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nawet przy założeniu, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego stanowi zmianę na niekorzyść to i tak zakaz reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W omawianym przypadku niewątpliwe jest, że postanowienie Organu I. instancji uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy pod warunkami, czyli modyfikujące projekt przedłożony przez Organ główny, stanowi rażące naruszenie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i L. T. podnieśli następujące argumenty: a) w zażaleniu na postanowienie organu I. instancji wskazano, że przy ustalaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy należy wziąć pod uwagę całą istniejącą na tym obszarze zabudowę, która powinna stanowić zsynchronizowaną całość; natomiast organ wybrał sobie dwie działki (w tym jedną odbiegającą zabudową od wszystkich pozostałych) i bez brania pod uwagę dalszej zabudowy wniósł o wyznaczenie linii zabudowy w sposób de facto uniemożliwiający taką zabudowę na działce inwestora; b) zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 139 K.p.a., a organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius (wskazane wady decyzji I instancji nie można uznać za rażące naruszenie prawa); c) zażalenie dotyczyło tylko 3 uwagi, więc w pozostałym zakresie jest prawomocne i nie podlegało zmianom, czy uchyleniu – dlatego też zaskarżone postanowienie narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; d) zaskarżone postanowienie zostało wydane po upływie blisko dwóch lat od dnia wydania rozstrzygnięcia w pierwszej instancji; e) sąsiadom (właścicielom działki [...]) wydano decyzję o warunkach zabudowy (dnia [...] lipca 2010 r.) w oparciu o tę samą linię i na jej podstawie wybudowano dom (uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] zostało wydane dnia [...] stycznia 2010 r., a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie nałożono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 na działce ew. nr [...] – powyższe dowodzi nierównego traktowania i godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa; f) organ ochrony środowiska nie ma kompetencji do wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy; g) przyjęcie (tak jak chce organ) wąskiej definicji "działki przyległej" powinno skutkować koniecznością uzgodnienia linii zabudowy wyłącznie z działką bezpośrednio przylegającą do działki inwestora ([...]), dlatego też błędem organu było uwzględnienie również działki oddzielonej drogą ([...]); h) szerokie pojęcie "działki sąsiedniej" nakazuje brać pod uwagę obszar urbanistyczny jako całość, a nie odnosić się wybiórczo do wyrwanych z kontekstu nieruchomości (poza nietypową zabudową na działce ew. nr [...], na wszystkich pozostałych działkach zabudowa jest niżej w linii prostej z zabudową na działce ew. nr [...], odpowiadając linii zabudowy wyznaczonej w projekcie decyzji opiniowanej); i) inwestorzy realizujący zabudowę na dalszych działkach (w tym bezpośrednio przyległej do działki ew. nr [...]) otrzymywali decyzję o warunkach zabudowy z nieprzekraczalną linią zabudowy nieuwzględniającą zabudowy na działce ew. nr [...], a uzgodnienia przyrodnicze były zawsze korzystne; j) linia zabudowy proponowana przez organy uzgadniające znajdowałaby się na granicy działek, albo poza jej granicami, co oznacza brak możliwości zbudowania domu; k) oba organy uzgadniające naruszyły art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. Skarżąca J. T. wyjaśniła, że budowa budynków na terenie działki położonej od strony południowej ich działki rozpoczęła się w 2010 r., skończyła się w 2011 r. (decyzja o warunkach zabudowy została wydana w 2010 r.). Powyższe potwierdził L. T., dodatkowo wyjaśniając, że nie może przesunąć lokalizacji swojego budynku w kierunku południowo-wschodnim, gdyż działka tam się zwęża i budynek nie zmieściłby się według zakładanego wcześniej projektu. Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów przejazdu w kwocie 90 zł (koszt biletu tam i z powrotem) za jedną osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że niezależnie od tego jakie zarzuty podnosi strona niezadowolona z rozstrzygnięcia oraz czy kwestionuje całość czy część decyzji (procedura odwoławcza ma zastosowanie również do rozpatrywania zażaleń zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 144 K.p.a.), organ odwoławczy jeszcze raz rozpoznaje całą sprawę. Zatem nie jest tak, że decyzja (postanowienie) w części niezaskarżonej otrzymuje przymiot ostateczności. Rolą organu odwoławczego jest bowiem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 3875/87, niepubl.). Powyższe gwarantuje zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji (postanowienia) organu I instancji w części zaskarżonej, a obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć całą sprawę. Rozstrzygając zaś musi zważać, by nie wydać decyzji (postanowienia) na niekorzyść strony odwołującej się (żalącej się), co zagwarantował ustawodawca w art. 139 K.p.a. poprzez wprowadzenie zakazu reformationis in peius. Przenosząc powyższe w realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w związku z faktem wniesienia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] przez inwestorów, rolą organu było ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w całokształcie. Dlatego też zarzut (z lit. c) wyjście poza granice zaskarżenia jest nietrafny. Natomiast trafnie wskazano najpierw w zażaleniu, a następnie w skardze – co zresztą podziela GDOŚ – że organ uzgadniający nie może ingerować w przedłożony mu do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do uzgodnienia projekt decyzji. Organ ten nie jest upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/08, Lex nr 528337). Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia GDOŚ zauważyć należy, że zostało ono wydane po upływie prawie dwóch lat od wniesienia zażalenia, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Co do zasady bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji weryfikowane są w odrębnym trybie (art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."), zaś kwestie przewlekłości (lub/oraz bezczynności) w prowadzeniu postępowania nie mają wpływu na ocenę legalności wydanego rozstrzygnięcia. Jednakże pamiętać należy, że organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozważenia stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I. instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 K.p.a.) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92 (niepubl). Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. akt SA/Lu 151/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 72). Natomiast orzekając w niniejszej sprawie, GDOŚ nie uwzględnił faktu, że od momentu wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, do chwili rozpatrzenia zażalenia (prawie dwa lata) stan faktyczny mógł ulec znacznej zmianie. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono lokalizację zamierzonego obiektu budowlanego z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w załączniku graficznym (z bezwzględnym zakazem przekraczania dotychczasowej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące na terenie działki przylegające - działka ew. nr [...]). W ocenie organu uzgadniającego w pierwszej instancji nieprzekraczalna linia zabudowy powinna być wyznaczona z uwzględnieniem nie jednej lecz dwóch działek przylegających (dodatkowo działka ew. nr [...]), a stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy (aczkolwiek wyciągając inne wnioski przy konstruowaniu rozstrzygnięcia). W skardze inwestorzy wskazali, że w międzyczasie na działce ew. nr [...] położonej w niedalekim sąsiedztwie (trzecia działka na południe od działek Państwa T.) wybudowano dom, zaś w decyzji o warunkach zabudowy (z lipca 2010 r.) odniesiono się wyłącznie do linii zabudowy wyznaczonej przez zachodnią elewację budynku na działce ew. nr [...]. Zatem stan zagospodarowania obszaru (działek sąsiednich) w którym ma powstać nowy obiekt (dom inwestorów) w momencie orzekania przez organ odwoławczy był inny niż w chwili orzekania przez organ I. instancji. Jest to kluczowe z uwagi na dopuszczalność wyłączenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia jaką przewiduje § 3 ust. 2 pkt 1 tegoż aktu. Ten ostatni przepis stanowi, że zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Zauważyć należy, że w przywołanym przed GDOŚ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11 (ogólnodostępnym w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) dokonano wykładni pojęcia "działka przyległa". Następnie dokonując wykładni na korzyść strony (pominięto drogę) ustalono, że dla działek na których ma być realizowane przedsięwzięcie da się wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy (dwie działki przyległe są zabudowane). Gdyby jedna z działek przyległych była niezabudowana takiej możliwości by nie było. Skoro zaś w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odniesiono się wyłącznie do nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o zabudowę na działce ew. nr [...] to w ocenie organów uzgadniających jest to niezgodne z przepisami rozporządzenia (linia ta powinna uwzględniać również lokalizację obiektu na działce ew. nr [...]). Stanowisko takie było słuszne, gdy po stronie południowo-zachodniej zabudowana była tylko działka przy drodze (o nr ew. [...]). Zauważyć należy, że rozporządzenie nie określa zasad, gdy linia zabudowy wg orientacji frontów budynków nie jest na działkach sąsiednich (tym mianem słusznie określono także tę, oddzieloną drogą) jednolita. Trafnie uznał organ I. instancji, kierując się ratio legis rozporządzenia, że w sytuacji gdy zwarta zabudowa faktycznie kończy się na działce ew. nr [...], to wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy z pominięciem linii zabudowy na tej działce byłoby działaniem dowolnym i prowadziłoby do zbliżenia zabudowy do chronionego dobra (brzegu wody), gdy wyjątku od zakazu zabudowy nie można interpretować rozszerzająco. O ile jednak nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych (jak wywodzą Skarżący, a organ odwoławczy tego nie weryfikował orzekając po prawie dwóch latach) dokonana wykładnia znaczenia zakazu, wobec innych okoliczności faktycznych może prowadzić do odmiennych wniosków. Skoro rozporządzenie nie określa szczegółowo zasad postępowania, gdy linia zabudowy wg. frontów budynków na działkach przyległych jest różna, może być dopuszczalne zaaprobowanie rozwiązania polegającego na nawiązaniu do linii zabudowy wyznaczonej frontem budynku na jednej z przyległych działek. Za taką wykładnią granic wyjątku od zakazu może przemawiać fakt, że dalsze działki są zabudowane wg tej samej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a cofnięcie zabudowy w nawiązaniu do budynku odbiegającego od tej linii nie realizuje żadnego z celów ustanowionego zakazu. Powyższe należało ocenić w kontekście uwarunkowań całości sprawy, w tym ewentualnej zmiany okoliczności w sąsiedztwie (wybudowania nowego domu w sąsiedztwie w oparciu o linię zabudowy na działce ew. nr [...]). Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a., podzielić należy stanowisko GDOŚ, że dokonane przez organ I. instancji uzgodnienie w istocie odmówiło uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy S. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zakaz reformationis in peius gwarantuje stronie, że jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Natomiast w niniejszej sprawie sytuacja prawna strony się nie zmieniła, bo zarówno postanowienie organu I. instancji jak i rozstrzygnięcie odwoławcze de facto uniemożliwiają stronie zabudowę działki na wnioskowanych warunkach, a skoro tak, to nie można przyjąć, że postanowienie GDOŚ stanowiło zmianę na niekorzyść strony. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) w postępowaniu odwoławczym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na potrzebę rozpatrzenia sprawy wobec zmienionych okoliczności faktycznych, uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), uchylono również postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Dlatego też, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. za art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzekając o kosztach w punkcie II wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, Skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzono na rzecz Skarżących koszty postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy od skargi – 100 zł oraz koszty przejazdów do sądu Skarżących - 2 x 90 zł. Ponownie rozpoznając wniosek Wójta Gminy S. o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ uzgadniający wydając postanowienie merytoryczne uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.