II OSK 3069/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 921/12 w sprawie ze skargi J.T. i L.T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J.T. i L.T. solidarnie na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.T. i L.T. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 18 maja 2010 r. Wójt Gminy Stężyca zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym z gabinetem lekarskim wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie działek nr [...] położonych w miejscowości [...]. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagami, m.in. wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Organ I instancji wskazał, że należy poprawnie wyznaczyć linię nieprzekraczalnej zabudowy zgodnie z linią budynków znajdujących się na działkach przyległych, tj. nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący (inwestorzy). Skarżący wskazali, że przy wyznaczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy powinno wziąć się pod uwagę działki sąsiednie, a nie bezpośrednio przyległe i w związku z tym nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy została wyznaczona w sposób prawidłowy. W ocenie skarżących, organ uzgodnieniowy nie posiada kompetencji do ingerowania w projekt decyzji przygotowany przez właściwy organ i nie może narzucać organowi głównemu obowiązku zmiany wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, uchylił postanowienie organu I instancji i odmówił uzgodnienia warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że działki objęte wnioskiem znajdują się w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego – rozporządzenie nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Pomor. Nr 58, poz. 1191 ze zm., dalej jako "rozporządzenie nr 54/06") oraz w obszarze Natura 2000 "Uroczyska Pojezierza Kaszubskiego". Organ odwoławczy wskazał, że działki, na których ma być realizowana inwestycja usytuowane są w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Dąbrowskiego. Oznacza to, że zastosowanie będzie miał zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 54/06 – zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jednocześnie zastosowanie ma jeden z wyjątków od tego zakazu dotyczący określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi, gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie będzie miał zastosowania wyjątek od zakazu dotyczący obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, jak również wyjątek dotyczący istniejących siedlisk rolniczych. Organ odwoławczy ustalił w oparciu o dane z ortofotomapy znajdującej się w Geoportalu, że w miejscu zlokalizowania planowanej inwestycji występuje zwarta zabudowa wsi, co potwierdza również wypis ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stężyca. Organ odwoławczy wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy powinna zostać wyznaczona zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Do działki nr [...] bezpośrednio przylega droga, która wyklucza zabudowę. Stąd też, żeby nie pozbawiać inwestora możliwości zastosowania wyjątku przewidzianego w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06, dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wzięto pod uwagę zabudowę na działce przyległej do tej drogi (nr [...]) W ocenie organu odwoławczego, "działka przyległa" to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Pojęcie "działka sąsiednia" oznacza więc co innego. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, żeby zabudowana była tylko jedna przyległa działka. Działki nr [...] i nr [...] są zabudowane, dlatego, w ocenie organu odwoławczego, istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, jednak linia ta powinna uwzględniać zabudowę zarówno na działce nr [...] jak i na działce nr [...]. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona tylko w oparciu o zabudowę występującą na działce nr [...] i dlatego organ odwoławczy uznał tę linię za wyznaczoną w sposób sprzeczny z rozporządzeniem. Organ odwoławczy wskazał, że zadaniem organu uzgadniającego jest wypowiedzenie się, czy realizacja planowanej inwestycji, w kształcie określonym w projekcie przedmiotowej decyzji, jest zgodna z obowiązującymi przepisami, natomiast nie może ingerować w projekt decyzji przygotowany przez organ prowadzący postępowanie główne. Organ uzgodnieniowy nie może dokonać uzgodnienia pod warunkami, ponieważ jego kompetencje polegają na dokonaniu oceny projektu rozstrzygnięcia. Organ dokonujący uzgodnienia nie ma więc kompetencji do dokonania zmian w projekcie. Skarżący wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ uzgadniający nie może ingerować w projekt decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie uwzględnił, że od momentu wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, do chwili rozpatrzenia zażalenia (prawie dwa lata) stan faktyczny mógł ulec zmianie. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono lokalizację zamierzonego obiektu budowlanego z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w załączniku graficznym (z bezwzględnym zakazem przekraczania dotychczasowej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące na terenie działki przylegające – działka ew. nr [...]). W ocenie organu I instancji, nieprzekraczalna linia zabudowy powinna być wyznaczona z uwzględnieniem dwóch działek przylegających (dodatkowo działka ew. nr [...]), a stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy. W skardze inwestorzy wskazali, że w międzyczasie na działce ew. nr [...] położonej w niedalekim sąsiedztwie (trzecia działka na południe od działek skarżących) wybudowano dom, zaś w decyzji o warunkach zabudowy z lipca 2010 r. odniesiono się tylko do linii zabudowy wyznaczonej przez zachodnią elewację budynku na działce ew. nr [...]. Stan zagospodarowania obszaru (działek sąsiednich), w którym ma powstać nowy obiekt (dom inwestorów) w momencie orzekania przez organ odwoławczy był inny niż w chwili orzekania przez organ I instancji. Sąd I instancji podzielając stanowisko organów w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskazał, że po stronie południowo-zachodniej zabudowana była tylko działka przy drodze (o nr ew. [...]). Sąd I instancji zauważył, że rozporządzenie nr 54/06 nie odnosi się do sytuacji, w której linia zabudowy według orientacji frontów budynków nie jest jednolita na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu I instancji, trafnie uznał organ I instancji, że w sytuacji, gdy zwarta zabudowa faktycznie kończy się na działce ew. nr [...], to wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy z pominięciem linii zabudowy na tej działce prowadziłoby do zbliżenia zabudowy do chronionego dobra (brzegu wody), a wyjątku od zakazu zabudowy nie można interpretować rozszerzająco. Sąd I instancji podkreślił jednak, że nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, a dokonana wykładnia znaczenia zakazu, wobec innych okoliczności faktycznych może prowadzić do odmiennych wniosków. Skoro rozporządzenie nr 54/06 nie określa szczegółowo zasad postępowania, gdy linia zabudowy według frontów budynków na działkach przyległych jest różna, może być dopuszczalne rozwiązanie polegające na nawiązaniu do linii zabudowy wyznaczonej frontem budynku na jednej z przyległych działek. Zdaniem Sądu I instancji, za taką wykładnią może przemawiać, że dalsze działki są zabudowane według tej samej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a cofnięcie zabudowy w nawiązaniu do budynku odbiegającego od tej linii nie realizuje żadnego z celów ustanowionego zakazu. Sąd I instancji uznał więc, że organ odwoławczy naruszył art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na konieczność rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zmiany okoliczności faktycznych i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Sąd I instancji uchylił również postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] czerwca 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06 i błędne uznanie, że organ powinien wziąć pod uwagę również stan zabudowy na działkach sąsiednich, lecz nieprzylegających do działki, na której planowana jest inwestycja. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez sporządzenie sprzecznego, niejasnego uzasadnienia. W ocenie organu, Sąd I instancji uwzględnił argumentację organu dotyczącą znaczenia pojęć "działki sąsiednie" i "działki przylegające", a jednocześnie wskazał, że organ odwoławczy powinien w oparciu o przepis odnoszący się tylko do działek przylegających, dokonać oceny również z uwzględnieniem działek sąsiednich. Zdaniem organu, w konsekwencji wyrok zawiera wskazania, których organ nie może wykonać, nie naruszając przepisów prawa. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku podzielenia tylko zarzutu naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 3 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. – czyli przepisu prawa materialnego – z powodu jego błędnej wykładni, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że przepis § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. wyżej rozporządzenia nr 54/06 wprowadza zakaz budowy nowych obiektów budowlanych "w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Natomiast dopiero § 3 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że "Zakazy wymienione w ust. 1 pkt 7 – jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt – nie dotyczą: 1) określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi – gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach". W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że jeżeli nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wód wyznacza się zgodnie z linią występującą na przylegających działkach to w odniesieniu do niniejszej sprawy działkami przylegającymi do działek nr [...] i nr [...] są działki nr [...] oraz nr [...]. Dlatego też w oparciu o zabudowę występującą na działkach nr [...] oraz nr [...] powinna zostać wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy na działkach nr [...] i nr [...]. Stąd nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy powinien również uwzględnić podczas wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nową zabudowę istniejącą na działce nr [...], ponieważ "stan zagospodarowania obszaru (działek sąsiednich) w którym na powstać nowy obiekt (dom inwestorów) w momencie orzekania przez organ odwoławczy był inny niż w chwili orzekania przez organ I instancji". Stanowisko takie nie znajduje oparcia w § 3 ust. 1 pkt 7 w związku § 3 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia nr 54/06. Wynika to z tego, że w świetle § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06, nieprzekraczalna linia zabudowy powinna bezwzględnie uwzględniać linię zabudowy, która występuje tylko na działkach przylegających. Pojęcia "działki sąsiednie" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "działki przylegającej. Norma § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06 stanowi wyjątek od ogólnej zasady zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia i jako taka nie może być interpretowana rozszerzająco. Działka nr [...] nie jest działką przylegającą do działek inwestora czyli działek nr [...] i [...]. Oznacza to, że zabudowanie działki nr [...] w okresie pomiędzy orzekaniem przez organ I instancji, a organ odwoławczy, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy w świetle jednoznacznej dyspozycji § 3 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia nr 54/06, która stanowi tylko o zabudowie występującej na działkach przylegających, a nie na działkach sąsiadujących (w sąsiedztwie). Po drugie, zasadny jest również w tym stanie prawnym i faktycznym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. biorąc pod uwagę błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ponadto Sąd I instancji naruszył także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne nie naruszył w tej sprawie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.