II SA/Gl 851/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę. Rada Gminy D. w dniu dnia [...] r. podjęła uchwałę Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w sprawie przyjęcia opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy D.. Wymieniona uchwała doręczona została Wojewodzie [...] w dniu 3 kwietnia 2012 r. Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Gminy D. o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., działając w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność tej uchwały. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy D. przyjęła program ochrony nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy, stanowiący załącznik do uchwały. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, który w ust. 1 stanowi obowiązek określania w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami, a w ust. 2 określa enumeratywnie obligatoryjne elementy takiego programu. Uwzględniając treść tego przepisu organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała nie spełnia ustawowych wymogów, określonych w przywołanych przepisach, tzn. nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w przepisie. Wobec faktu, iż przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis, niespełnienie jakiejkolwiek z wymienionych tam przesłanek, skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Organ wskazał, iż w przedmiotowej uchwale nie zawarto wymogów określonych w pkt. 7 i pkt. 5 art. 11a, a mianowicie nie wskazano gospodarstwa rolnego zapewniającego opiekę dla bezdomnych zwierząt gospodarskich oraz nie określono sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację tego programu. Ze względu na brak obligatoryjnych elementów programu delegacja ustawowa do podjęcia przedmiotowej uchwały nie został zrealizowana w sposób prawidłowy, co skutkuje nieważnością uchwały w całości. Dodatkowo organ nadzoru uznał, że art. 11a ustawy określa jedynie kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie. Nie stanowi tym samym samodzielnej normy – podstawy do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących na danym terenie. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy, a zatem rada wypełniając ten obowiązek uchwala program, określający konkretne zadania. Należy więc uznać, że postanowienia tego programu mają charakter wewnętrzny, gdy tymczasem Rada Gminy D. nadała kwestionowanej uchwale walor prawa miejscowego, co potwierdza treść § 3 uchwały - stanowiąc o ogłoszeniu jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wejście w życie tej uchwały po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W ocenie organu nadzoru przedmiotowy akt nie posiada cech aktu prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru uznał, że w przedstawionych okolicznościach sprawy stwierdzenie nieważności przedstawionej uchwały jest uzasadnione i konieczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Rada Gminy D.. Zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 61 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 o samorządzie gminnym oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec doręczenia tegoż zawiadomienia w tym samym dniu wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym, przez co pozbawiono stronę skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez złożenie wyjaśnień w zakresie wskazanych naruszeń prawa; naruszenie art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że istniejące w uchwale Rady Gminy D. naruszenie art. 11a ust. 7 oraz ust. 5 są istotnymi naruszeniami skutkującymi nieważnością uchwały; naruszenie przepisów prawa materialnego, a to postanowień § 3 przedmiotowej uchwały, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że poprzez określenie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Rada Gminy nadała jej przymiot aktu prawa miejscowego, podczas gdy w rzeczywistości podane sformułowanie jest oczywistą omyłką, która może zostać usunięta w drodze sprostowania. Uwzględniając powyższe Rada Gminy wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] oraz zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając pierwszy z zarzutów, strona skarżąca wyjaśniła, że wobec jednoczesnego doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nie miała możliwości zaprezentowania własnego stanowiska w sprawie. Podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru przedmiotowa uchwała zawiera wszystkie elementy wyspecyfikowane w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Odnosząc się do drugiego z zarzutów podniosła, że stwierdzenie nieważności uchwały jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie tylko narusza konkretny przepis prawa, ale naruszenie to jest przy tym tak istotne, że konieczne jest wyeliminowanie aktu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie organ nadzoru stwierdził naruszenie ustawy o ochronie zwierząt - dokładnie art. 11a, poprzez brak wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - gospodarstwa rolnego zapewniającego opiekę dla bezdomnych zwierząt gospodarskich (pkt. 7) oraz poprzez brak określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznczonych na realizację tego programu (pkt. 5). Wojewoda ograniczył się jedynie do wytknięcia naruszenia prawa, pomijając całkowicie jego ocenę, a zdaniem strony skarżącej naruszenia te nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W zakresie pierwszego braku skarżąca wyjaśniła, że wskazanie w uchwale przedmiotowego gospodarczego byłoby wkroczeniem przez Radę w uprawnienia Wójta, a w zakresie drugiego zarzutu podniosła, że w rozdziale 6 w § 12 załącznika do uchwały podano, że w budżecie gminy zapewniono kwotę 20.000 zł na zapewnienie realizacji programu, zaś w § 13 Rada Gminy określiła sposób ich wydatkowania. Uwzględniając powyższe strona skarżąca stwierdziła, że wymienione naruszenia mogły co najwyżej stanowić podstawę do stwierdzenia przez organ nadzoru wydania aktu z naruszeniem prawa zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W końcu odnosząc się do trzeciego zarzutu – błędnego uznania aktu za prawo miejscowe w związku z określeniem jego wejścia w życie, zdaniem strony skarżącej nie może on stanowić podstawy do stwierdzenie nieważności uchwały, gdyż zapis ten stanowi oczywistą omyłkę w określeniu wejścia w życie aktu i jako takie może zostać sprostowane. W ocenie strony skarżącej skarga jest więc konieczna i w pełni uzasadniona. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, aczkolwiek dokonując małej modyfikacji. Organ nadzoru potwierdził, iż ustawodawca w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w powyższym programie. Użyte w przepisie sformułowanie "program obejmuje" wskazuje na konieczność zawarcia wszystkich wymienionych tam elementów w treści programu. Przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis i niespełnienie jakiejkolwiek z przesłanek w niej wyrażonych skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Podkreślił, że meritum sprawy dotyczy właśnie braku kompleksowej regulacji wymaganej przez ustawę. Skoro w art. 11a ust. 1 pkt 7 ustawy zawarto wymóg "wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich", to przekazanie rozstrzygnięcia tej kwestii wójtowi oznaczałoby bezpodstawną subdelegację ustawowych kompetencji rady gminy. Jednocześnie Wojewoda przyznał, iż § 13 załącznika do uchwały spełnia wskazania art. 11a ust. 2 pkt 5, a zamieszczony w rozstrzygnięciu zarzut braku tej regulacji, jest wynikiem omyłki. Zamiast tego zarzutu organ nadzoru zamierzał podnieść – podobnie jak uczynił to w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania – zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 – tj. brak wskazania podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W § 9 załącznika do uchwały zawarto wprawdzie podobny zapis, ale bez konkretyzacji tego podmiotu, co należy uznać za niedopuszczalne. Odnosząc się natomiast do treści § 3 uchwały, w którym przewidziano publikację aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i jego wejście w życie 14 dni od dnia jego ogłoszenia, organ wyjaśnił, iż nie można tego uznać za oczywistą omyłkę, która może być usunięta w drodze sprostowania. Organ nadzoru uznał także za bezzasadną argumentację dotyczącą naruszenia art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, tzn. uznania, że naruszenia są istotne, podczas gdy powinien ograniczyć się tylko do "wytknięcia" naruszenia prawa. Organ nadzoru uwzględnił powyższe okoliczności, badał przesłanki i po dogłębnej analizie wykazał sprzeczność pomiędzy regulacjami przyjętymi w uchwale a przepisami art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z kolei ustosunkowując się do zarzutu skargi, iż strona nie miała możliwości złożenia wyjaśnień i odnieść się do zastrzeżeń przedstawionych przez Wojewodę, organ nadzoru wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, "iż uchybienie treści art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego jest uchybieniem procesowym, które należy kwalifikować pod kątem wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie zawsze powodować będzie wadliwość rozstrzygnięcia". W przedmiotowej sprawie treść zawiadomienia nie różni się w znaczny sposób od rozstrzygnięcia nadzorczego. O wadliwości uchwały przesądził brak kompleksowej regulacji wymaganej przez ustawę oraz błędne określenie sposobu i terminu wejścia w życia przedmiotowego aktu. Gmina uznała przedstawione zarzuty za nieuzasadnione, a tym samym należy przyjąć, że brak wcześniejszego zawiadomienia organu samorządowego o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Reasumując organ nadzoru uznał argumentację skarżącej za nietrafną. Na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. pełnomocnik Gminy podtrzymała skargę i zawarte z niej argumenty. Podniosła, iż organ nadzoru zbyt często doręcza zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym, co uniemożliwia zaprezentowania własnego stanowiska w sprawie. Pełnomocnik Wojewody [...] potrzymała stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawą przedmiotowej uchwały jest art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Aktualna jego treść wprowadzona została ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Wymieniony przepis zobowiązuje rady gminy, w celu wypełnienia obowiązku określonego w art. 11 ust. 1, tj. zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, do przyjęcia uchwały, corocznie do dnia 31 marca, w sprawie programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 tego przepisu wskazano treść tego programu. Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem organu nadzoru, iż użyte sformułowanie "program obejmuje" wskazuje na konieczność zawarcia wszystkich wymienionych tam elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Zawiera więc obligatoryjne składniki tego programu. Przepis ten jest więc normą o charakterze iuris cogentis i niespełnienie – tzn. niezawarcie (pominięcie) w programie jakiejkolwiek z przesłanek w nim wymienionych skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Dokonując dokładnej analizy treści załącznika do przedmiotowej uchwały Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] r. skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił twierdzenie organu nadzoru, iż nie zostały w nim zawarte wszystkie obligatoryjne jego elementy, tzn. nie wskazano gospodarstwa rolnego zapewniającego opiekę dla bezdomnych zwierząt gospodarskich –tj. pkt 7 oraz nie wskazano podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem zwierząt – tj. pkt 8. Wobec stwierdzenia, już powyżej, że treść przedmiotowego programu opieki na zwierzętami obligatoryjnie powinien zawierać treści wymienione w ust. 2 art. 11a ustawy, brak któregokolwiek z wymienionych elementów zobowiązuje do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Brak powyżej stwierdzonej regulacji został przez stronę skarżącą potwierdzony. Argumenty przedstawione w tym zakresie przez skarżącą nie przekonują. Wobec powyższego stanowisko organu nadzoru w tym zakresie jest w pełni prawidłowe, gdyż w ocenie Sądu nie są to, tak jak twierdzi to strona skarżąca, uchybienia nieistotne, skoro dotyczą obligatoryjnych elementów przedmiotowego programu. Nie podziela także Sąd stanowiska strony skarżącej w przedmiocie drugiego zarzutu. Przyjęty przedmiotową uchwałą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest regulacją wewnętrzną, określającą konkretne zadania, przewidziane do realizacji w tym zakresie przez gminę. Nie jest zatem aktem prawa miejscowego. Aby dany akt normatywny mógł być uznany za prawo miejscowy, musi być aktem powszechnie obowiązującym, tzn. musi być wydany przez właściwy organ, musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (czyli skierowanym do nieokreślonego adresata). Musi wywierać "skutki zewnętrzne" oraz być ogłoszony w sposób określony w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tylko zatem do aktów prawa miejscowego przewidziana jest szczególna forma ogłoszenia poprzez publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa. Stąd też zapis § 3 przedmiotowej uchwały mówiący o wejściu w życie uchwały 14 dni po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nie można uznać za oczywistą omyłkę. Dodatkowo podzielić trzeba w tym zakresie twierdzenie organu nadzoru, iż jego zaakceptowanie i utrzymanie oznaczałoby w praktyce brak oznaczenia wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Wreszcie Sąd podzielił argumenty organu nadzoru odnośnie zarzutu naruszenie art. 61 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 o samorządzie gminnym oraz art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec doręczenie tegoż zawiadomienia razem z rozstrzygnięciem nadzorczym w tej samej dacie należy wprawdzie uznać za uchybienie procesowe, ale w ocenie Sądu nie jest to uchybienie, które mogłoby by mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, a tylko takie uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania mogłoby zostać uznane za podstawę uwzględnienia skargi, czyli mogłoby być podstawą do uchylenia aktu nadzoru. W rozpatrywanej sprawie nie można powiedzieć, by wszczęcie postępowania zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2012 r. wpłynęło na wynik sprawy zakończonej wydanym rozstrzygnięciem. Z tych wszystkich powodów, uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.