I SA/Wa 877/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2012 r. sprawy ze skargi L. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej L. S.A. z siedzibą w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] czerwca 1967 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położnej w K. oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 i stwierdzającą nieważność tego orzeczenia w stosunku do parceli nr [...] o pow. [...] m2 oraz umorzył postępowanie. Zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem z [...] czerwca 1967 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. orzekło o wywłaszczeniu, w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położnej w K., gm. kat. [...] w pkt 3 części parceli nr [...] zapisanej w lwh [...], ciąg dalszy KW nr [...] o pow. [...] m2 oraz w pkt 4 całą parcelę nr [...] zapisaną w lwh [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Fabryki [...] Towarzystwo Akcyjne. Pismem z [...] stycznia 2004 r. Fabryka [...] S.A. w likwidacji wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, podnosząc, że przy jej wydawaniu naruszono zasady niezbędności wywłaszczenia m.in. nieprawidłowo wezwano do sprzedaży nieruchomości, a także nie przyznano z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2005 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] października 2005 r., odmówił stwierdzenia nieważności niniejszego orzeczenia z [...] czerwca 1967 r. w części dotyczącej parceli nr [...] o pow. [...] m2 oraz stwierdził nieważność w części dotyczącej parceli nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja z [...] października 2005 r. została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 21/06. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych merytorycznych i formalnych wątpliwości. Wskazał jednocześnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów, ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącego, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nadto w oparciu o obowiązujące w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej przepisy prawa organ dokona analizy, wyjaśni i zajmie uzasadnione stanowisko co do zasadności postawionego przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego nietożsamości pojęć "droga dojazdowa" i "ulica" lub "projektowana ulica" oraz konsekwencji prawnych wynikających z poczynionych ustaleń dotyczących prawidłowości całego kontrolowanego postępowania wywłaszczeniowego. Dokona także analizy obecnego położenia spornej parceli, jej przeznaczenia oraz sposobu wykorzystania (czy jest ona działką drogową, czy też terenem rekreacyjno-wypoczynkowym), które to ustalenia mogą być pomocne przy ponownym merytorycznym rozpatrywaniu sprawy. Po rozpatrzeniu po raz kolejny sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (będąc właściwym w sprawie, po zniesieniu urzędu Ministerstwa Infrastruktury), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2005 r. nr [...] i umorzył postępowanie, oceniając, że działając w pierwszej instancji Minister podjął rozstrzygnięcie w sprawie, w której nie był właściwy rzeczowo. Minister wskazał, że co do zasady właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji. Jednocześnie podniósł, że reguła ta nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów, gdyż wówczas kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. W ocenie Ministra ustalając obecnie organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium rady narodowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Wskazując na art. 112 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651; dalej: "u.g.n.") wywodził on, że sprawy wywłaszczenia zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast na podstawie art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Z uwagi na powyższe, kompetencje Prezydium Rady Narodowej m. K., przejął w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i przyznania odszkodowania obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W stosunku do niego zaś organem wyższego stopnia jest wojewoda. Minister podniósł przy tym, że pogląd taki został w analogicznym stanie faktycznym zaakceptowany przez Prezesa Rady Ministrów przy rozstrzyganiu sporów o właściwość pomiędzy Ministrem Infrastruktury a właściwym wojewodą. Konkludując stwierdził, że właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest Wojewoda [...], a nie Minister. Tym samym w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania uzasadniająca jego umorzenie, gdyż brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego przez ten organ w pierwszej instancji. Na powyższą decyzję spółka L. S.A. z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1. art. 19 oraz art. 157 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że Minister Infrastruktury nie był organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] czerwca 1967 r.; 2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezpodstawne umorzenie przedmiotowego postępowania, pomimo braku przyjęcia, iż wszczęte przed Ministrem postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na rzekomą niewłaściwość organu, do którego skierowane były wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy; 3. art. 127 § 3 w zw. z art. 138 §1 pkt 1 i 2 oraz art. 156 k.p.a., z uwagi na nieznajdujące podstaw uchylenie się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od merytorycznego rozpoznania skierowanych w niniejszej sprawie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2005 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. nr [...], którą uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] czerwca 1967 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położnej w K. oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 i stwierdzającą nieważność tego orzeczenia w stosunku do parceli nr [...] o pow. [...] m2 oraz umorzył postępowanie. Zasadnicze natomiast znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu jej wydania był organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] czerwca 1967 r. o wywłaszczeniu położonej w K. gm. kat. [...] w pkt 3 części parceli nr [...] zapisanej w lwh [...], ciąg dalszy KW nr [...] o pow. [...] m2 oraz w pkt 4 całą parcelę nr [...] zapisaną w lwh [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Fabryki [...]Towarzystwo Akcyjne. W zaskarżonej decyzji Minister przyjął założenie, że jeśli organ, który wydał kwestionowane orzeczenie ostateczne, poddane jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 17 k.p.a. Ponieważ zaś obecnie organem pierwszej instancji, zgodnie z brzmieniem art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta, a organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda - zgodnie z art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. (właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister doszedł do przekonania, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z [...] czerwca 1967 r. powinien być Wojewoda [...], co oznaczało konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem organu nie można się jednak zgodzić. Istotnie, koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. (por. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 k.p.a., LEX/el. 2012). Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Jednakże nie jest to jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Przywołać tu należy wyrok z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), który - co jest istotne - ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego Ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17.10.1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98; z 8.12.2003 r. sygn. akt I SA 884/02; z 18.06.2010 r. sygn. akt I OSK 840/09). W powołanym powyżej orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Oznacza to, zdaniem Sądu Najwyższego, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.. W konkluzji orzeczenia Sąd Najwyższy uznał za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie w zaskarżonym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w rozpatrywanej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda. Przypomnieć w tym miejscu należy, że początkowo, po wejściu w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy[ało] oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Nawet gdyby uznać, że koncepcja przyjęta przez Ministra odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych - nie można w ocenie Sądu lekceważyć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ma ona bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17.12.1997 r. sygn. akt K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić. Taka zaś zmiana na gruncie przepisów obowiązujących przy ustalaniu organu wyższego stopnia w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji nie nastąpiła. Powyższe zatem przesądza, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium - którego usytuowanie ustrojowe w strukturze ówczesnych organów władzy państwowej odpowiada obecnej pozycji ustrojowej wojewody – jako organu administracji rządowej w województwie. Skoro zatem właściwym do rozpoznania sprawy jest wyżej wymieniony organ to uchylenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uprzednio wydanej w sprawie przez Ministra Infrastruktury decyzji i umorzenie prowadzonego przed naczelnym organem postępowania jako bezprzedmiotowego niewątpliwie narusza art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zważyć również należy, że przy podejmowaniu kwestionowanej decyzji Minister pomija fakt, że na gruncie rozpoznawanej sprawy wydane zostało prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 21/06, w którym to orzeczeniu Sąd - po uchyleniu uprzednio wydanej przez Ministra Infrastruktury decyzji z [...] października 2005 r. nr [...] - zawarł jednoznaczne wskazania co do dalszego merytorycznego prowadzenia postępowania, nie kwestionując samej właściwości rzeczowej w sprawie Ministra. Wskazania te zaś, z mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), bezwzględnie wiązały organ. Umarzając zatem obecnie postępowanie Minister, nie tylko w sposób błędny ocenił brak swojej właściwości w sprawie, ale także nie zastosował się do wiążącego go ww. wyroku, czym naruszył art. 153 powołanej ustawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku i merytorycznie, jako organ właściwy w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., rozpozna sprawę objętą wnioskiem skarżących, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku z 27 lipca 2006 r. sygn. akt. I SA/Wa 21/06.