II SAB/Gl 48/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. i H. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie egzekucji rozbiórki obiektu budowlanego postanawia odrzucić skargę. W piśmie z dnia 28 maja 2012 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. A. K. i H. K. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie ostatecznej decyzji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki części zabudowań wchodzących w skład zakładu stolarskiego położonego w T. W uzasadnieniu wezwania skarżący podali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając jako organ egzekucyjny w piśmie z dnia 10 maja 2012 r. poinformował strony, że po przeprowadzeniu kontroli wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki postępowanie egzekucyjne odniosło skutek, gdyż całość zaleconych prac została wykonana. Nie zgadzając się z tym stwierdzeniem A. K. i H. K. podnieśli, że nie zostały rozebrane fundamenty poprzednio istniejących obiektów budowlanych wraz ze ścianami fundamentowymi i posadzką betonową. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu pismem z dnia 18 lipca 2012 r. A. K. i H. K., powołując się między innymi na art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwana dalej p.p.s.a.), wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. i niewykonanie przez ten organ w całości powoływanej wcześniej decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie rozbiórki, jak i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją organu drugiej instancji zmieniono jeden z obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym w ten sposób, że rozbiórce podlegała całość wymienionego tam obiektu budowlanego, a zatem wraz z fundamentami i posadzkami pozostałymi po tym obiekcie. Skarżący podkreślili przy tym, że w załączniku graficznym, będącym integralną częścią decyzji rozbiórkowej, nie wymieniono elementów, które miałby zostać nierozebrane. Jednak pomimo tego, że obowiązek w tym zakresie ich zdaniem nie został wykonany, organ egzekucyjny przesądził, że całość prac jest zakończona. Tym samym organ uchyla się od wykonania w całości ostatecznej decyzji o rozbiórce. Skarżący wyjaśnili także, że z uwagi na fakt, że postępowanie egzekucyjne nie jest już prowadzone, nie mogli oni skorzystać ze środków prawnych przysługujących im w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. – zwana dalej u.p.e.a.), stąd wezwali oni organ do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. Inny środek prawny – zdaniem skarżących – im nie przysługuje. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wyjaśnił, że nie znalazł on podstaw do zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ podał, że w jego opinii decyzja została wykonana w całości, a skarżący dążą do rozszerzenia nakazu rozbiórki poza zakres w niej określony. Z jej treści wynika bowiem jednoznacznie, że nie dotyczyła ona fundamentów – ław oraz ścian fundamentowych i posadzek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie A. K. i H. K. zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. bezczynność polegającą na niepodjęciu działań mających na celu wyegzekwowanie rozbiórki obiektu budowlanego w całości wraz z fundamentami i posadzkami. Przy tak sformułowanym żądaniu skargi w pierwszym rzędzie należało ustalić kwestie związane z jej dopuszczalnością. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, a więc gdy dotyczy ona jedynie: decyzji administracyjnych (pkt 1), postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty (pkt 2), postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (4a). Z treści skargi wynika, że A. K. i H. K. domagają się podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., który jest w tym postępowaniu organem egzekucyjnym, czynności zmierzających do wykonania przez stronę zobowiązaną decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w całości. Chodzi tu więc o bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym, stąd konieczne jest dokonanie oceny skargi na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, posiada ona bowiem własne rozwiązania prawne regulujące kwestie bezczynności organu egzekucyjnego. Stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, zaś na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a tego przepisu), a w dalszej kolejności - stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. - skarga do sądu administracyjnego. Zacytowany art. 6 § 1a u.p.e.a. ma charakter przepisu szczególnego do art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 późn. zm. - zwanej dalej KPA) i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów tejże ustawy. Wprowadzono w nim samoistną możliwość złożenia przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, skargi na bezczynność polegającą na niepodejmowaniu przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. W przypadku takiej skargi organ wyższego stopnia ma obowiązek ustosunkować się do niej w formie postanowienia, które - odmiennie niż w przypadku art. 37 KPA - jest zaskarżalne. Ustawodawca wprowadził więc szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, nadto rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tym trybie. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżącym, którzy nie są stroną postępowania egzekucyjnego (co do zasady stronami są wierzyciel i zobowiązany), przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność przy założeniu, że ich interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, jednak ową skargę winni oni skierować do właściwego organu wyższego stopnia, czyli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Dopiero na postanowienie tego organu oddalające skargę na bezczynność i po wyczerpaniu trybu zażaleniowego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Z powyższego wynika - zdaniem Sądu – że przepisy ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwiają podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego jedynie na bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia, o jakim mowa w tym przepisie bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, natomiast z regulacji tych nie wypływa uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych nawet wówczas, gdy organ wyższego stopnia wydał postanowienie nakazujące dokonanie takich czynności, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W opinii Sądu skarżącym, którzy już raz skorzystali ze środków przewidzianych w art. 6 § 1a u.p.e.a. uzyskując pozytywne postanowienie organu wyższego stopnia, po którym organ egzekucyjny dokonał szeregu czynności stosując się do tego rozstrzygnięcia, nadal one przysługują, jeśli uważają oni, że czynności podejmowane przez organ egzekucyjny nie odniosły skutku w postaci wykonania w całości nałożonych na zobowiązanego obowiązków. Stwierdzić należy zatem, że nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji, polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych bądź podejmowaniu takich czynności, jednak nieadekwatnych do nałożonego obowiązku, bez wyczerpania trybu wskazanego w art. 6 § 1a u.p.e.a. Identyczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. w szczególności postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Op 16/10, , a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06). Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.