IV SA/Wa 2318/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] obręb S., gmina P. i orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. zwrócił się, na podstawie art. 60 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Wojewody [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie S., gmina P.. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody, działający z upoważnienia Wojewody [...], odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podnosząc, że lokalizacja zabudowy w projektowanym miejscu bezpowrotnie zmieni charakter przestrzeni i krajobraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza O.. Organ I instancji ocenił jako niezgodne z § 2 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], dotyczącym lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, zaplanowanie, w ramach uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy, własnego ujęcia wody. Rozpoznając zażalenie od powyższego postanowienia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w czasie trwania postępowania odwoławczego weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i kompetencje Wojewodów przejęli Regionalni Dyrektorzy Ochrony Środowiska, zaś w postępowaniu odwoławczym kompetencje Ministra Środowiska przejął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Dokonując oceny zasadności zaskarżonego postanowienia GDOŚ wskazał, że organ I instancji oparł swoje stanowisko m. in. o akt prawny, który już nie obowiązuje, tj. rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. Przepis ten utracił moc w części dotyczącej Obszaru Chronionego Pojezierza O. na podstawie § 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza O.. Przez ograniczenia, wynikające m. in. z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, należy rozumieć przepisy regulujące zasady funkcjonowania tej formy ochrony przyrody. W omawianej sprawie za takie, w dniu rozpatrzenia i sprawy przez organ l instancji, należało uznać przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. Uregulowania tego aktu prawnego, zgodnie z delegacją ustawy o ochronie przyrody, stanowiły podstawę do rozstrzygnięcia wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P.. Wskazanie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że realizacja planowanej inwestycji i naruszy zakaz zawarty w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] zabraniający m.in. umyślnego niszczenia nor, legowisk zwierzęcych i innych schronień, nie znalazło, zdaniem organu odwoławczego, potwierdzenia w dokumentacji, którą dysponował organ I instancji w dniu orzekania. To samo naruszenie, w ocenie GDOŚ, należy wskazać odnosząc się art. 419 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się wznoszenia w pobliżu morza, jezior i innych zbiorników wodnych, rzek, kanałów obiektów budowlanych uniemożliwiających lub utrudniających ludziom i dziko występującym zwierzętom dostęp do wody. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie wykazał w żaden sposób warunku do jego zastosowania tj. uniemożliwienie lub utrudnienie ludziom i dziko występującym zwierzętom dostępu do wody, na skutek realizacji planowanej inwestycji. Ponadto nieuprawnionym było rozszerzenie zakresu zakazów obowiązujących na omawianym obszarze w sytuacji gdy ich szczegółowy katalog został określony w rozporządzeniu Wojewody [...] wydanym na podstawie delegacji ustawy o ochronie przyrody. Również wskazanie sprzeczności planowanej inwestycji z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237) nie może, w ocenie organu II instancji, stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji stwierdzając sprzeczność planowanej inwestycji z ww. rozporządzeniem Ministra Środowiska i przywołał jednostki redakcyjne nie znajdujące swojego odzwierciedlenia w tym akcie prawnym. Zasadność zastosowania przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów Chronionego krajobrazu na terenie województwa [...], przywołanego przez organ I instancji, zakazującego lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, także nie znalazła, na co zwrócił uwagę GDOŚ, odzwierciedlenia w dokumentach dotyczących wniosku Burmistrza Miasta i Gminy P.. Zgodnie z treścią pkt 6a projektu uzgadnianej decyzji zaopatrzenie w wodę ma być dokonywane z projektowanego ujęcia własnego. Taka treść projektu nie przesądza o sposobie realizacji tej czynności. W zebranej dokumentacji nie można się dopatrzyć dokumentu potwierdzającego taki sposób wykonania ujęcia własnego. Z powyższych przyczyn organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie. Jednocześnie orzekł, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego realizacja planowanej inwestycji nie może zostać zrealizowana. Jak bowiem wynika z mapy załączonej do projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nieruchomość przeznaczona do realizacji planowanej inwestycji przylega do jeziora K. a odległość dzieląca ten zbiornik wodny od planowanej inwestycji nie przekracza 100 m. Dlatego, biorąc pod uwagę obowiązujące zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] zadnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza O. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, należało uznać, że jej realizacja naruszałaby obowiązujące przepisy. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę określony w projekcie decyzji rodzaj inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz brak zabudowy na działce sąsiadującej ([...]) z działką podlegającą analizie, należy uznać, że nie mają zastosowania odstępstwa od wymienionego zakazu zabudowy, określone § 4 ust. 5 rozporządzenia. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. P. zarzucając organowi przewlekłość w załatwieniu sprawy. Ponadto zarzucił, że uzasadnienie postanowienia w ogóle merytorycznie nie odnosi się do jego sytuacji. Zaznaczył, że Burmistrz Miasta P. przygotowując projekt decyzji o warunkach zabudowy do analizy przyjął budynki usytuowane na działce [...] - zabudowanymi, natomiast GDOŚ przyjął do analizy działkę [...] - niezabudowaną. Ponadto jego zdaniem w sprawie został naruszony art 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 11 stycznia 2011 r. skarżący podtrzymał zarzuty podnoszone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, również z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zgodnie bowiem z 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo administracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 818 ze zm., zwaną dalej ustawą o planowaniu), organem uzgadniającym decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji położonych na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody był Wojewoda (w dniu orzekania przez organ I instancji), następnie przepis ten zredagowano i obecnie organem właściwym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 428). Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z 9 maja 2001 r., IV SA 2255/99, Lex nr 55769). Zatem rolą organów uzgadniających w niniejszej sprawie było jedynie stwierdzenie, czy planowana inwestycja nie będzie sprzeczna z przepisami dotyczącym ochrony przyrody. W kontrolowanej przez Sąd sprawie organy dokonywały uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego przez Burmistrza P. w granicach swoich kompetencji wynikających m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, ze zm.). W art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy przyjęto, iż jedną z form ochrony przyrody są obszary chronionego krajobrazu. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 tej ustawy obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Należy mieć na względzie, że organ I instancji orzekał m.in. na podstawie przepisów obowiązującego wówczas prawa miejscowego - tj. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Przepis ten utracił jednak moc w części dotyczącej Obszaru Chronionego Pojezierza O. na podstawie § 6 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza O. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Wobec tego wątpliwość Sądu budzi zastosowanie przez organ odwoławczy jako podstawy orzekania art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. Zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy może nastąpić, gdy ustalony w sprawie stan jest niesporny i istnieje tożsamość materialno - prawna rozstrzygnięcia. Tymczasem, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pozbawiło skarżącego możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, o czym stanowi art. 15 Kpa. W toku postępowania administracyjnego zmieniła się bowiem jedna z podstaw materialno - prawnych rozstrzygnięcia tj. rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza O.. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy narusza przedmiotową tożsamość sprawy i związku z tym zasadę dwuinstancyjności. Sąd stoi na stanowisku, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji. Ponadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób ewidentny naruszył art. 35 i 36 Kpa dotyczący terminów załatwiania spraw, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji wydał postanowienie w dniu [...] października 2008 r., natomiast zażalenie M. P. z dnia [...] listopada 2008 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozstrzygnął dnia [...] października 2010 r., czyli po dwóch latach. Zasadny jest również zarzut skargi, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów poniesionych w zażaleniu. Skoro już GDOŚ odniósł się do analizy terenu prowadzonej w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i wskazał, że działka nr [...] nie jest zabudowana to winien również odnieść się do działki [...], która również znajduje się w obszarze analizowanym, z tą jednak różnicą, że jest zabudowana. Takie działanie organu narusza art. 8 Kpa. Ponadto zdaniem Sądu, skoro organ uzgadniał projekt decyzji o warunkach to powinien ustosunkować się do pkt 4.3 tego projektu stanowiącego, że teren planowanej inwestycji nie leży na obszarze chronionego krajobrazu w odniesieniu do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie przyrody, czy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Skoro bowiem, jak stwierdził organ prowadzący postępowanie główne, teren nie leży na obszarze chronionego krajobrazu to nie ma potrzeby jego uzgadniania. Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącego, ze zaskarżone postanowienia narusza art. 2 i 31 ust 3 Konstytucji RP. Zaskarżone postanowienie z pewnością nie narusza ani wolności ani praw człowieka. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpozna zażalenie skarżącego mając na uwagę wytyczne zawarte w wyroku.