II SA/Wa 1541/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Stanisław Marek Pietras Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z [...] marca 2012 r., uzupełnionym pismem z [...] kwietnia 2012 r., Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wystąpił do Ministra Administracji i Cyfryzacji o odwołanie S. S. ze stanowiska Członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w związku z uchylaniem się od wykonywania obowiązków służbowych. Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji wnioskiem z [...] maja 2012 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o akceptację i podpisanie aktu odwołania S. S. ze stanowiska Członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]. We wniosku Minister wskazał, że S. S. (dalej jako skarżący) od [...] września 2010 r. do [...] marca 2011 r. korzystał z prawa do zasiłku chorobowego, a po jego wykorzystaniu od [...] marca 2011 r. do [...] stycznia 2012 r. przebywał na świadczeniu rehabilitacyjnym. Po otrzymaniu [...] marca 2012 r. przez skarżącego decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2012 r. o odmowie prawa do świadczenia rehabilitacyjnego od [...] stycznia 2012 r. z powodu odzyskania zdolności do pracy, skarżący wnioskiem z [...] marca 2012 r. wystąpił do Prezesa RIO w [...] o udzielenie mu urlopu wypoczynkowego w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2012 r. W związku z negatywnym jego rozpatrzeniem, kolejnym wnioskiem z [...] marca 2012 r. zwrócił się do Prezesa RIO w [...] o udzielenie mu urlopu na żądanie, który również został rozpatrzony negatywnie. [...] kwietnia 2012 r. skarżący stawił się do siedziby Izby z zamiarem podjęcia pracy, jednak z uwagi na brak informacji o zdolności skarżącego do pracy, Prezes RIO nie dopuścił go do pracy. Uczynił to dopiero po przedłożeniu przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego o zdolności do wykonywania pracy, co nastąpiło [...] kwietnia 2012 r. W okresie od [...] do [...] kwietnia 2012 r. skarżący składał do Prezesa RIO w [...] pisma, w których informował o gotowości do przystąpienia do pracy. Decyzją z [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 15 ust. 10 w związku z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577), Prezes Rady Ministrów odwołał S. S. z dniem [...] lipca 2012 r. ze stanowiska członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], w związku z rażącym naruszaniem podstawowych obowiązków pracowniczych, polegającym na nieusprawiedliwionym niestawiennictwie w pracy w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2012 r. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez oparcie decyzji na błędnej podstawie faktycznej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie sankcji odwołania, gdyż zdarzenia podniesione w decyzji nie wypełniają powołanej w zaskarżonej decyzji normy prawnej. W uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że w jego ocenie niestawiennictwo w pracy było wywołane celowym działaniem organu, które miało stanowić uzasadnienie do odwołania go z funkcji Członka Kolegium RIO w [...] z powodu uchylania się od pełnienia obowiązków. Dodatkowo skarżący podniósł, że o uchylaniu się od wykonywania obowiązków można mówić wówczas, gdy polega na czynnym, świadomym i zamierzonym działaniu, zmierzającym do uniknięcia realizacji swoich obowiązków, takiego natomiast działania nie można mu zarzucić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, że skarżący jako etatowy członek kolegium izby jest jednocześnie pracownikiem Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], w związku z czym zakres jego obowiązków określają – oprócz ustawy o regionalnych izbach rachunkowych – także przepisy prawa pracy. Do obowiązków pracownika należy m.in., zgodnie z przepisem art. 100 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), przestrzeganie czasu pracy ustalonego w zakładzie pracy oraz przestrzeganie regulaminu pracy. Zgodnie z Regulaminem Pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], w razie zaistnienia przyczyn uniemożliwiających stawienie się do pracy, pracownik jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić pracodawcę o przyczynie swojej nieobecności i przewidywanym czasie jej trwania, nie później jednak niż w drugim dniu nieobecności pracy, osobiście lub przez inne osoby, listownie lub telefonicznie albo za pośrednictwem innego środka łączności. Niedotrzymanie powyższego terminu może być usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami, uniemożliwiającymi terminowe dopełnienie przez pracownika tego obowiązku w tym, w szczególności, jego obłożną chorobą połączoną z brakiem lub nieobecnością domowników, albo innym zdarzeniem losowym. W takim przypadku pracownik zawiadamia zakład pracy o przyczynie nieobecności niezwłocznie po ustaniu okoliczności. Organ wskazał, że dowodami usprawiedliwiającymi nieobecność w pracy, zgodnie z art. 35 Regulaminu pracy RIO w [...], są: zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy; decyzja właściwego państwowego inspektora sanitarnego, wydana zgodnie z przepisami o zwalczaniu chorób zakaźnych; oświadczenie pracownika – w razie zaistnienia okoliczności uzasadniających konieczność sprawowania przez pracownika osobistej opieki nad zdrowym dzieckiem do lat 8 z powodu nieprzewidzianego zamknięcia żłobka, przedszkola lub szkoły, do której dziecko uczęszcza; imienne wezwanie pracownika do osobistego stawienia się, wystosowane przez organ właściwy w sprawach powszechnego obowiązku obrony, organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, sąd, prokuraturę, policję lub organ prowadzący postępowanie w sprawach o wykroczenia – w charakterze strony lub świadka w postępowaniu prowadzonym przed tymi organami, zawierające adnotację potwierdzającą stawienie się pracownika na to wezwanie; oświadczenie pracownika potwierdzające odbycie podróży służbowej w godzinach nocnych, zakończonej w takim czasie, że do rozpoczęcia pracy nie upłynęło 8 godzin, w warunkach uniemożliwiających odpoczynek nocny. Organ podkreślił, że skarżący nie dopełnił powyższych obowiązków, w szczególności nie podał przyczyny nieobecności oraz przewidywanego czasu jej trwania w przewidzianym terminie. Następnie nie usprawiedliwił uchybienia terminowi szczególnymi okolicznościami, uniemożliwiającymi terminowe dopełnienie przez pracownika obowiązku. Skarżący przedłożył natomiast wniosek o udzielenie urlopu, który nie jest dowodem usprawiedliwiającym nieobecność w pracy. W związku z tym organ stwierdził, że zarzut wydania decyzji na fałszywej podstawie faktycznej jest bezzasadny, bowiem zdarzenia, które miały miejsce między [...] marca a [...] kwietnia 2012 r., miały charakter nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w pracy, co oznacza uchylenie się od wykonywania podstawowego obowiązku pracownika, jakim jest stawiennictwo w pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane w oparciu o przepis art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zgodnie z którym członka kolegium odwołuje się w przypadku stwierdzenia powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. Członka Kolegium odwołuje na wniosek prezesa izby Prezes Rady Ministrów (art. 15 ust. 10 ww. ustawy). Od decyzji Prezesa Rady Ministrów o odwołaniu zainteresowanemu służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 15 ust. 10 w zw. z art. 16 a ust. 3 ustawy). Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie odwołania członka kolegium toczy się tylko w jednej instancji. Odwołanie danej osoby z członkostwa w kolegium jest warunkiem niezbędnym do rozwiązania przez prezesa izby z tą osobą stosunku pracy (art. 26a ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, że konsekwencje odwołania z członkostwa są daleko idące i niezmiernie ważkie, co w kontekście tego, że postępowanie w tym przedmiocie jest jednoinstancyjne, nakłada na organ obowiązek zawarcia w decyzji szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że okoliczność wskazana w art. 15 ust. 9 pkt 3, w przeciwieństwie do pozostałych przesłanek odwołania – nie ma w pełni obiektywnego charakteru. Ustalenie wystąpienia tej okoliczności w konkretnym przypadku zależy w znacznym stopniu od osobistej oceny prezesa izby, jako podmiotu uprawnionego do zgłoszenia wniosku o odwołanie członka kolegium. Przede wszystkim brakuje w określeniu tej przesłanki odwołania członka kolegium izby bliższych cech, które wskazywałyby, jakiego rodzaju naruszenia prawa podczas wykonywania obowiązków członka kolegium izby mogą uzasadniać odwołanie go z zajmowanej funkcji. Brakuje również przykładowego wskazania okoliczności świadczących o uchylaniu się członka kolegium izby od wykonywania obowiązków, które uzasadniałyby jego odwołanie. Skorzystanie z tej przesłanki do odwołania członka kolegium pozostawiono, jak się wydaje, w pierwszej kolejności rozsądkowi osób zajmujących stanowisko prezesa izby, następnie Prezesa Rady Ministrów, jako organu właściwego do odwołania członka kolegium, a w końcu doświadczeniu sędziów administracyjnych (tak Waldemar Witalec /w:/ Waldemar Witalec, Zbigniew K. Wójcik, Komentarz do ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, LEX). Mając powyższe uwagi na względzie, zwrócić należy uwagę na szczególną rolę uzasadnienia decyzji o odwołaniu członka kolegium. Treść uzasadnienia ma doniosłe znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. W szczególności decyzje negatywne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 K.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnianie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną. Przypomnieć przy tym należy, że sąd administracyjny kontroluje decyzję, a nie pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, czy inne pisma procesowe organu. Odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a podniesione dopiero w niej okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, pozbawiają stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., II GSK 237/10, LEX nr 992343). Uzasadnienie stanowi wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu, to – pomimo późniejszych wyjaśnień – decyzja taka jest wadliwa (por. np. wyrok NSA z 6 marca 1984 r., SA/Kr 26/84, ONSA 1984/1/24, wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992/2/45, wyrok NSA z 13 grudnia 1995 r., III SA 341/95, Glosa 1996/8, str. 30). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja – wbrew wymogom zawartym w art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawiera wszystkich elementów stanu faktycznego. Organ wskazał jedynie, że skarżący rażąco naruszył podstawowe obowiązki pracownicze poprzez uchylanie się od wykonywania obowiązków członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]. Polegało to na nieusprawiedliwionym niestawiennictwie w pracy od [...] marca 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem organu powyższe wypełnia dyspozycję normy zawartej w art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Ta lakoniczna treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oznacza, że organ nie dokonał oceny wszystkich okoliczności sprawy. Okoliczności te to problemy zdrowotne skarżącego, jego długotrwała choroba, złożenie wniosku o udzielenie urlopu z datą wsteczną wobec decyzji ZUS, odmawiającej prawa do dalszego świadczenia rehabilitacyjnego, a następnie wniosku o udzielenie urlopu na żądanie. Organ nie ocenił, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, których wskazania zabrakło w decyzji, a które znane są Sądowi z analizy akt sprawy, można mówić o rażącym naruszeniu przez skarżącego podstawowych obowiązków pracowniczych, a jeżeli tak, to dlaczego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego na gruncie przepisów Kodeksu pracy, do którego w sprawie niniejszej można się z uwagi na jej przedmiot odwołać, podkreśla się, że nie każde niestawienie się do pracy jest traktowane jako ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, np. gdy pracownik zawiadomił o przyczynie nieobecności. Każdorazowo należy oceniać stan świadomości i woli pracownika, który określa stosunek psychiczny pracownika do skutków postępowania. Brać pod uwagę należy przy tym wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na osąd o charakterze zawinienia. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy, aby mogło dojść do odwołania członka kolegium, należy stwierdzić powtarzające się naruszenie prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. W przepisie tym nie chodzi zatem o zdarzenie jednorazowe, lecz o intencjonalne zachowanie mające miejsce więcej razy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy powstaje więc pytanie, czy niestawiennictwo skarżącego w pracy w tak ukształtowanym stanie faktycznym należy potraktować jako jedno zdarzenie, czy też można uznać, że świadczy ono o wielokrotnym uchylaniu się od wykonywania obowiązków. Bez analizy zachowania skarżącego, w tym czy było ono intencjonalne, odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa. A jest ono ważne, chociażby z tego powodu, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nieobecność w pracy po zgłoszeniu żądania udzielenia urlopu, na które pracodawca nie udzielił odpowiedzi, nie uzasadnia rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia. Istotne przy tym jest, że ocenie Sądu podlegała zaskarżona decyzja, a nie wniosek o odwołanie skarżącego ze stanowiska członka kolegium, skierowany do Prezesa Rady Ministrów, czy też odpowiedź na skargę. Jak wskazano powyżej, to z decyzji, a nie z odpowiedzi na skargę powinno wynikać, że organ dokonał dokładnej analizy faktów oraz twierdzeń strony i to w decyzji organ ma obowiązek wyjaśnić przesłanki, jakimi kierował się przy wydaniu danego rozstrzygnięcia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy jest to o tyle istotne, że konsekwencją odwołania ze stanowiska członka kolegium jest rozwiązanie umowy o pracę. Marginalnie należy zwrócić uwagę, wobec twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, że w art. 53 § 1 Regulaminu Pracy Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] za nieprzestrzeganie przez pracownika ustalonego porządku, regulaminu pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisów przeciwpożarowych zostały przewidziane sankcje w postaci kary upomnienia i kary nagany. Do rażącego naruszenia ustalonego w regulaminie porządku i dyscypliny pracy zostało zaliczone m.in. nieprzybycie bądź spóźnienie się do pracy, samowolne jej opuszczenie bez usprawiedliwienia. Wobec takich regulacji zawartych w Regulaminie, powinność szczegółowego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zdaje się być szczególnie ważna. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę poczynione powyżej uwagi i w decyzji, jeżeli uzna za zasadne podtrzymać swoje stanowisko, zawrze te elementy stanu faktycznego, które są istotne z punktu widzenia wydawanego rozstrzygnięcia, a na brak których wskazał Sąd. Następnie wyjaśni, dlaczego w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniała określona w przepisie art. 15 ust. 9 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przesłanka do odwołania skarżącego ze stanowiska członka kolegium. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 P.p.s.a.