IV SA/Gl 509/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Gorzyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr NPII.4131.1.108.2012 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych – przekształcenie szkoły oddala skargę. Uchwałą z dnia 30 stycznia 2012r., nr XVII/117/12 Rada Gminy Gorzyce działając na podstawie art. 59 ust. 1 - 6 w zw. z art. 5 c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z póżn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym wyraziła zamiar przekształcenia z końcem roku szkolnego 2011/2012 Szkoły Podstawowej Nr 2 im. "Marcela" Józefa Kolorza w Gorzycach z siedzibą w Gorzyczkach o strukturze organizacyjnej klas I-III wraz z oddziałem przedszkolnym w filię Szkoły Podstawowej Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Gorzycach wraz z oddziałem przedszkolnym. Następnie Rada Gminy Gorzyce uchwałą z dnia 22 marca 2012 r., nr XVIII/122/12 postanowiła z dniem 31 sierpnia 2012 r. przekształcić Szkołę Podstawową Nr 2 im. "Marcela" Józefa Kolorza w Gorzycach z siedzibą w Gorzyczkach przy ul. Leśnej 46 o strukturze organizacyjnej klas I-III wraz z oddziałem przedszkolnym w filię Szkoły Podstawowej Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Gorzycach z siedzibą w Gorzycach, ul. Raciborska 55 wraz z oddziałem przedszkolnym. Przy czym uczniom zapewniono możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Gorzycach oraz postanowiono, że należności i zobowiązania oraz majątek przekształcanej jednostki przejmuje Szkoła Podstawowa Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Gorzycach. Uchwała ta – jak wynika z daty uwidocznionej na prezentacie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego - wpłynęła do organu nadzoru w dniu 30 marca 2012 r. Zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r., nr NPII.4131.1.108.2012 Wojewoda Śląski powołując się na art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poinformował Radę Gminy Gorzyce o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej uchwały jako niezgodnej z art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Następnie w dniu 27 kwietnia 2012 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.108.2012 stwierdzające nieważność uchwały nr XVIII/122/12 Rady Gminy Gorzyce z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej Nr 2 im. "Marcela" Józefa Kolorza w Gorzycach z siedzibą w Gorzyczkach w filię Szkoły Podstawowej Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Gorzycach w całości, jako sprzecznej z art. 59 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że z treści uchwały wynika, iż organ gminy dokonał przekształcenia funkcjonującej szkoły podstawowej w szkołę filialną. Tymczasem art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty nakazuje w przypadku przekształcenia odpowiednio stosować przepisy o likwidacji szkoły. Kontrolowana uchwała natomiast de facto prowadzi do likwidacji jednej jednostki budżetowej, a powstała w wyniku przekształcenia szkoła filialna będzie zorganizowana jako filia szkoły wraz z oddziałem przedszkolnym wchodzącym w skład innej jednostki budżetowej. Natomiast w ocenie Wojewody ustawa o systemie oświaty nie dopuszcza przekształcenia szkół poprzez ich likwidację. Właściwym zatem działaniem byłoby podjęcie najpierw uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, a następie jej likwidacji bowiem to procedura likwidacyjna zmierza do zakończenia działalności szkoły podstawowej wraz z oddziałem przedszkolnym w Gorzyczkach. W dalszej kolejności organ winien z początkiem roku szkolnego na bazie zlikwidowanej szkoły utworzyć szkołę filialną innej szkoły w myśl art. 58 ust. 2 ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Gorzyce wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 59 ustawy o systemie oświaty przewiduje zarówno likwidację, jak i przekształcenie szkoły publicznej. Skarżąca zaznaczyła, że w przypadku przekształcenia szkoły przepisy o likwidacji stosuje się odpowiednio zatem Rada właściwie podjęła uchwały pierwotnie o zamiarze przekształcenia, a następnie o przekształceniu szkoły, a nie jak wskazuje organ nadzoru o zamiarze likwidacji i o likwidacji szkoły. Dodatkowo skarżąca wskazała, że taka procedura tworzenia szkół filialnych ma miejsce na terenie całego kraju, a uznanie zasadności stanowiska organu nadzoru oznaczałoby naruszenie zasady równości wobec prawa zawartej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonują kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał, że skarga nie może zostać uwzględniona bowiem skarżony akt nadzoru nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest procedura utworzenia szkoły filialnej, w szczególności konieczność przeprowadzenia likwidacji szkoły na bazie której ma zostać utworzona filia innej szkoły publicznej. Zasady oraz tryb likwidacji, przekształcania, łączenia szkół uregulowane zostały w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przy czym ustawa ta nie definiuje pojęcia szkoły filialnej oraz nie wprowadza odrębnych zasad dotyczących ich tworzenia. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 6 omawianej ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 3 nie przysługują dyrektorom jednodziałowych przedszkoli oraz kierownikom szkół podstawowych (szkół filialnych) podporządkowanych organizacyjnie inne szkole. Uprawnienia te przysługują odpowiednio, organowi prowadzącemu przedszkole lub dyrektorowi szkoły, któremu szkoła filialna jest organizacyjnie podporządkowana. Dalej ustawa w art. 40 ust. 2 stanowi, iż nauczyciele szkół zatrudniających mniej niż 3 nauczycieli są członkami rady pedagogicznej szkoły, której jest podporządkowana szkoła filialna. Ponadto zgodnie z regulacją art. 58 ust. 2 akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód) w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne (...). Dodatkowo zgodnie z art. 61 ust. 2 omawianej ustawy, który odnosi się do tworzenia szkół filialnych, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły obejmujące część klas szkoły podstawowej, w tym szkoły filialne. Analizując treść wyżej przytoczonych przepisów, a odnoszących się do szkół filialnych należy wskazać, że bez wątpienia są to placówki organizacyjnie podporządkowane szkole "głównej", a więc takiej, do której struktury organizacyjnej zostają włączone lub z której są wydzielane. Aby móc utworzyć szkołę filialną muszą zostać spełnione przesłanki z art. 61 ustawy o systemie oświaty, a zatem przyjąć należy, że utworzenie szkoły filialnej jest możliwe, jedynie w szkole podstawowej oraz tylko wówczas, gdy miejscowe warunki uzasadniają stworzenie małej szkoły bowiem obejmującej jedynie część klas szkoły podstawowej, bez rozbudowanej administracji w celu zapewnienia wolnego dostępu do nauki dzieciom przede wszystkim z małych miejscowości. Szkoła filialna nie posiada więc odrębności w znaczeniu zarówno organizacyjnym, jak i prawnym. Jest niejako częścią składową szkoły z której została wydzielona czy do której jest przyłączana, tworzoną głównie z uwagi na wyżej opisane miejscowe uwarunkowania. Dlatego należy zaakceptować pogląd reprezentowany przez organ nadzoru, że w sytuacji, w której filia ma być tworzona na "bazie" istniejącej szkoły, ale ma zostać podporządkowana organizacyjnie innej szkole należy przeprowadzić całą procedurę likwidacyjną przewidzianą w treści art. 59 ustawy o systemie oświaty. W znaczeniu organizacyjno – prawnym szkoła na której "bazie" ma zostać utworzona filia przestaje istnieć. Filia natomiast zostaje włączona w strukturę organizacyjną innej szkoły, dotychczas odrębnej placówki. Tym bardziej, że już sam akt założycielski szkoły publicznej stosownie do treści wyżej cytowanego art. 58 ust. 2 musi określać podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Poddanie przez ustawodawcę kwestii związanych z podporządkowanymi organizacyjnie szkołami filialnymi regulacji aktów założycielskich wskazuje, że jest to materia bardzo istotna, która dodatkowo nie może zostać powtórzona w regulacjach statutowych, a zatem nie może ulec zmianie bez stosownej uchwały organu prowadzącego taką szkołę publiczną. Jest to uzasadnione przede wszystkim koniecznością określenia sieci szkół publicznych oraz ich obwodów, a więc zasięgu terytorialnego. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, procedura likwidacji szkoły winna poprzedzać utworzenie "na jej bazie" filii innej placówki publicznej. Skutkiem bowiem takiej transformacji jest powstanie zupełnie innej jednostki, już nie samodzielnej, która wchodzi w skład struktury organizacyjnej innej placówki, która z kolei w wyniku włączenia filii zmienia swój zasięg terytorialny, jak i swoją strukturę organizacyjną. Zasadnym zatem jest przeprowadzenie procedury likwidacyjnej szkoły, a następnie przystąpienie do przekształcania szkoły do której struktury organizacyjnej będzie dołączana szkoła filialna tworzona na bazie uprzednio zlikwidowanej szkoły. Tym bardziej, że jak już wyżej zaznaczono szkoła, która tworzy swoją filię również podlega transformacji, a przede wszystkim, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie zwiększa swój zasięg terytorialny, a więc obwód. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż sam ustawodawca wyraźnie rozdzielił proces likwidacji szkół od ich przekształceń. Dlatego nie sposób przyjąć, iż utworzenie szkoły filialnej następuje przez przekształcenie szkoły istniejącej w filię innej szkoły. Wprawdzie ustawa nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o likwidacji szkoły do jej przekształcenia, jednakże nie można stawiać znaków równości pomiędzy przekształceniem, a likwidacją. Przekształcenie bowiem polega na pewnych transformacjach, które bez wątpienia nie mogą prowadzić do utraty samodzielnego bytu prawnego danej jednostki, zakończenia jej samodzielnej działalności. Placówka przekształci się na przykład poprzez zmianę typu szkoły, która jednak jako odrębna jednostka budżetowa nadal będzie istniała. Likwidacja natomiast prowadzi do zakończenia działalności danej placówki, przy zastosowaniu wszystkich rygorów z tym związanych. Taka placówka zatem, jako samodzielna jednostka budżetowa przestaje funkcjonować. A skoro w istocie przy tworzeniu szkoły filialnej dochodzi do likwidacji dotychczas funkcjonującej szkoły to przyjąć należy, że jedyną zgodną z prawem procedurą jest przeprowadzenie jej likwidacji. Nadto podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie Gmina Gorzyce była dotychczas organem prowadzącym zarówno dla Szkoły Podstawowej Nr 2 im. "Marcela" Józefa Kolorza w Gorzycach z siedzibą w Gorzyczkach, jak i Szkoły Podstawowej Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Gorzycach. Na mocy natomiast uchwały stanowiącej podstawę skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Rada Gminy Gorzyce przekształciła pierwszą z tych szkół w filię drugiej. W ocenie Sądu takie przekształcenie nie jest dopuszczalne w świetle wyżej omówionych przepisów ustawy o systemie oświaty. Przy czym pierwsza z tych placówek utraciła w całości samodzielność stając się niejako częścią składową Szkoły Podstawowej Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Gorzycach i będąc jej podporządkowaną organizacyjnie. W niniejszej sprawie uchwała o przekształceniu szkoły Podstawowej Nr 2 im. "Marcela" Józefa Kolorza w Gorzycach z siedzibą w Gorzyczkach w filię Szkoły Podstawowej Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Gorzycach podjęta została z naruszeniem art. 59 ust. 1 i 6 oraz art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Dlatego słusznie organ nadzoru uznał, iż podjęto ją z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nie można dokonać przekształcenia szkoły w filię innej szkoły bez przeprowadzenia uprzedniej likwidacji szkoły na bazie której ma być utworzona filia. Oceny tej nie zmienią również argumenty przywołane w skardze, a związane z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą normą wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym, z jakiejkolwiek przyczyny. Przepis ten statuuje konstytucyjną zasadę równości wobec prawa zgodnie z którą wszelkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane w taki sam sposób. Zatem jednakowe prawa i obowiązki powinny dotyczyć wszystkich, którzy wyróżniają się daną cechą relewantną (istotną). W rozpoznawanej sprawie trudno zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż w razie oddalenia skargi dojdzie do naruszenia wyżej omówionej zasady. Przepisy bowiem ustawy o systemie oświaty obowiązują wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, np. są organami prowadzącymi szkołę. Adresaci norm tej ustawy traktowani są równo, natomiast fakt, iż organy nadzoru nie wywiązały się z obowiązku kontrolowania uchwał podejmowanych przez podległe im jednostki samorządu terytorialnego nie ma znaczenia na dokonaną w tym zakresie ocenę. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.