V SA/Wa 883/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi "A." Przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o. w R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lutego 2012 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; oddala skargę. W dniu ... marca 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek "A." Przedsiębiorstwa P. Sp. z o.o. R. (zwanej dalej: skarżącą) o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. We wniosku zadeklarowano do płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) działki rolne o nr ewidencyjnym [...] o łącznej powierzchni ... ha. Rozpatrując powyższy wniosek, decyzją z dnia ... marca 2005 r. o nr ... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: Kierownik Biura) przyznał skarżącej płatności ONW na rok 2004 w wysokości ... zł. W dniu ..10.2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. postanowieniem nr ... wznowił z urzędu postępowanie, jako uzasadnienie wznowienia wskazując istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał przedmiotową decyzję. Wobec powyższego decyzją z dnia ..03.2008 r. nr ... Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. uchylił decyzję własną z dnia ...03.2005 r. o przyznaniu płatności ONW i odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności ONW. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ..07.2008 r. nr ... Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia ....07.2008 r., Prezes ARiMR decyzją z dnia ....02.2010 r. nr ... stwierdził nieważności decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr ... z dnia ....07.2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura powiatowego ARiMR z dnia ...03.2008 r. W uzasadnieniu wskazano, iż wyłączenie dowodów zgromadzonych w sprawie, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania stanowiło naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W dniu ....04.2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. nie uznając podstaw do wydania w wyniku wznowionego postępowania decyzji o uchyleniu decyzji, wydał decyzję nr ... stwierdzającą wydanie decyzji z dnia ....03.2005 r., o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, z naruszeniem prawa. W jej uzasadnieniu w pierwszej kolejności, na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ wyjaśnił, iż skarżąca wnioskująca o płatność ONW w dniu złożenia wniosku tj. w dniu ... czerwca 2004 r. nie użytkowała działek o nr ... oraz ... położonych w obrębie ewidencyjnym S., gm. R., zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2004. Dalej przytaczając treść art. 146 § 1 k.p.a. oraz nie uznając podstaw do wydania w wyniku wznowionego postępowania decyzji o uchyleniu decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia ....03.2005 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ decyzją tą przyznane zostały płatności ONW do powierzchni gruntów, które w roku 2004 nie były użytkowane przez wnioskującą o płatność spółkę "...". Skarżąca pismem z dnia ....08.2011 r., skierowanym do Prezesa ARiMR wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając postępowaniu prowadzonemu w sprawie, naruszenie zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzją wydaną w dniu ....09.2011 r., nr ..., po wszczęciu z urzędu postępowania, Prezes ARiMR orzekł o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w kwocie ... zł. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż z powodu stwierdzenia naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, na podstawie której skarżąca uzyskała płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 firma "..." utraciła uprawnienie do uzyskania tych płatności na rok 2004, w związku z czym środki przekazane na jej rachunek w dniu ....04.2005 r. zostały pobrane nienależnie. Dalej Prezes ARiMR wyjaśnił, iż decyzja nr ... została doręczona skarżącej w dniu ....03.2005 r., a zatem termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął w dniu ....03.2010 r. Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Oznacza to, że decyzja taka – pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek upływu terminu przedawnienia – jest decyzją nieprawidłową, a w konsekwencji wypłacone na jej podstawie płatności należy uznać za nienależne. Prezes ARiMR wyjaśnił również, iż zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. okresu przedawnienia nie oznacza sanacji takiej decyzji. To zaś oznacza, że decyzja taka – pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek upływu terminu przedawnienia – jest decyzją nieprawidłową, a konsekwencji wypłacone na jej podstawie płatności należy uznać za nienależne. Orzekając w sprawie na skutek wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, Prezes ARiMR decyzją z dnia ....02.2012 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ....09.2011 r. W jej uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz ponownie, powołując się m. in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia ...06.2011 r., sygn. akt V SA/Wa 183/11 uznał, iż strona utraciła uprawnienie do uzyskania płatności na rok 2004, a tym samym pobrane przez nią środki zostały pobrane nienależnie. Podkreślił także, iż organ I instancji wydając decyzję nr ... z dnia ....04.2011 r. uwzględnił okres przedawnienia i na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., po wznowieniu postępowania nie uchylił decyzji przyznającej płatność, natomiast wskazał na fakt wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa oraz okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Dodatkowo również zaznaczył, iż zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Wyjaśnił, iż okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001). W niniejszej sprawie, zdaniem Prezesa ARiMR, powyższe przepisy nie mają zastosowania, ponieważ wypłata płatności z tytułu ONW za rok 2004, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu ....042005 r., natomiast decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. Nr ... z dnia 29.04.2011 r., w której organ stwierdził, że decyzja Nr ... z dnia ....03.2005 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 została wydana z naruszeniem prawa, została doręczona w dniu ....05.2011 r. Bezspornym jest zatem, w ocenie organu fakt, iż skarżąca została zawiadomiona o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem dziesięciu lat od daty płatności, jednakże po upływie czterech lat od daty płatności. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie rozważyć należy, czy skarżąca działała w dobrej wierze. Badając zatem, czy w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, organ odniósł się do faktu, iż K. B., reprezentant skarżącej składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, złożył podpis pod zobowiązaniem do przestrzegania na obszarze całego gospodarstwa rolnego zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z przepisami dotyczącymi wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz informowania na piśmie ARiMR między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a także o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Wskazał również, iż obowiązek znajomości zasad przyznawania płatności został zawarty również w art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, który stanowi, że wniosek o pomoc obszarową zawiera deklarację rolnika, iż jest świadomy wymogów odnoszących się do danej pomocy. Wobec powyższego Prezes ARiMR stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał wyklucza, iż skarżąca wykazała się należytą starannością i działała w dobrej wierze, a zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma dziesięcioletni okres przedawnienia. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również, zdaniem organu, przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności ONW za rok 2004. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W konkluzji Prezes ARiMR stwierdził, iż kwota płatności ONW za rok 2004 przekazana na rachunek skarżącej, na podstawie decyzji przyznającej płatności, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, jednak nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 49 ust. 4 i ust. 5 w/w rozporządzenia. Dlatego też w zaskarżonej decyzji Nr ... z dnia ....09.2011 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. zasadnie ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW za rok 2004 w wysokości ... zł. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 16 § 1 k.p.a. i nieuwzględnienie wyrażonej w tym przepisie zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz określenie przez organ praw i obowiązków strony inaczej, niż wynika to z decyzji pozostającej w obrocie prawnym, poprzez wydanie skarżonej decyzji i określenie w niej kwoty nienależnie pobranych przez stronę płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2004 w sytuacji, gdy podstawą pobrania tych płatności była przyznające je decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia ....03.2005 r., co do której wszczęte z urzędu postępowanie wznowieniowe nie doprowadziło do jej uchylenia lub zmiany, a tym samym pozostała ona w obrocie prawnym jako podstawa uzyskania przez skarżącego w/w płatności. Posiłkując się szeregiem orzeczeń sądów administracyjnych skarżąca stwierdziła, iż organ administracji nie może wydać decyzji nakazującej zwrot świadczenia dopóki nie zostanie zakończone, w toku instancji administracyjnej, postępowanie w przedmiocie uchylenia bądź zmiany decyzji przyznającej to świadczenie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie podnosząc jednocześnie, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia ...03.2005 r., przyznająca płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 – pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek upływu terminu przedawnienia – jest decyzją nieprawidłową, a w konsekwencji pobrane na jej podstawie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 przez skarżącą, należy uznać za nienależne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r.,, poz. 270 j.t.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach kompetencji przysługujących sądom administracyjnym w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia prawa materialnego ani zasad procedury administracyjnej skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, a tym samym uwzględnieniem skargi. Sąd uznał, że organy administracji obu instancji w sposób należyty oceniły zebrany materiał dowodowy, zaś wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Problem w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wobec pozostawania w obrocie prawnym decyzji Kierownika BP w P. z dnia ....03. 2005r.przyznajacej płatność z tytułu ONW na rok 2004 – prawidłowe było wydanie przez organ decyzji z dnia ....09. 2011r o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) . Decyzją z dnia ....04. 2011r. Kierownik BP ARiMR w P. stwierdził, że decyzja z dnia ....03. 2005r. o przyznaniu przedmiotowej płatności na rok 2004 została wydana z naruszeniem prawa , gdyż - zgodnie z przepisem art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek zajścia okoliczności o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Możliwość uchylenia decyzji przewidziana w art. 146 § 1 k.p.a. upłynęła w dniu ....03.2010r, gdyż decyzja o przyznaniu stronie płatności z tytułu ONW na rok 2004 została doręczona skarżącej w dniu ....03. 2005r. Ponieważ jednoznacznie zostało ustalone, że skarżąca w dniu złożenia wniosku o płatność, tj. ... czerwca 2004r nie użytkowała działek o nr ... i ..., zgłoszonych we wniosku, środki przekazane na jej rachunek z tytułu płatności na rok 2004 w dniu ....04. 2005r zostały pobrane nienależnie. Należy mieć na uwadze, iż zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres miedzy datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat, co tu nie nastąpiło. Nie ma tu też zastosowania, jak słusznie wskazał organ, przepis art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 dotyczący działania beneficjenta w dobrej wierze; wówczas okres ten ogranicza się do lat 4. Wypłata płatności z tyt. ONW za rok 2004, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu ....04. 2005, a decyzja z dnia ....04. 2011r w której organ stwierdził, że decyzja o przyznaniu płatności z dnia ....03. 2005r została wydana z naruszeniem prawa, została doręczona w dniu ....05. 2011r. Sąd podziela ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, ze zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadą , gdyż upłynął termin przewidziany a przepisie art. 146 § 1 k.p.a., nie oznacza sanacji takiej decyzji , która jest decyzją nieprawidłową. Możliwe jest więc wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności (vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011r, sygn. akt V SA/Wa 183/11 i z dnia 26 października 2011r, sygn. akt V SA/Wa 985/11). W tych wszystkich okolicznościach, zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, iż pomimo braku możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji na skutek upływu okresu przedawnienia, powoduje to, że środki pobrane na skutek wydania nieprawidłowej decyzji należy uznać za nienależne i powinny zostać zwrócone (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z póżn. zm.). Do obliczenia kwoty do zwrotu prawidłowo zastosowano przepisy ar. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 29. ust. 2 wspomnianej wyżej ustawy o ARiMR. Z tych wszystkich względów na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.