II GSK 2075/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 311/12 w sprawie ze skargi S. P. Z. Z. O. Z. w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 lutego 2012 r. nr w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od S. P. Z. Z. O. Z. w L. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 311/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę S. P Z. Z. O Z. w L. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 lutego 2012 r. nr oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 29 listopada 2011 r. nr w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia faktyczne: Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w Lipsku (dalej: skarżący) w dniu 17 października 2011 r. skierował do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych (dalej Prezes PFRON) decyzją z 29 listopada 2011 r. odmówił przyznania skarżącemu dofinansowania za powyższy okres. Według organu skarżący, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240), jest jednostką sektora finansów publicznych, a w myśl art. 5 ust.1 pkt 5 ustawy wszelkie przychody jednostek sektora finansów publicznych, pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł, stanowią środki publiczne. Środkami publicznymi są również dochody uzyskiwane ze sprzedaży usług świadczonych przez te jednostki (art. 5 ust.1 pkt 1). Zdaniem Prezesa PFRON, środki jakimi dysponuje wnioskodawca, są środkami publicznymi i w związku z tym podlegają one wyłączeniu, o jakim mowa w art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej "ustawa o rehabilitacji zawodowej"). Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa PRFON, podzielając argumentację zawartą w tej decyzji w kwestii statusu wnioskodawcy. Jak wskazał, zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.) środki finansowe przekazywane NFZ samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej za usługi świadczone przez SP ZOZ są środkami publicznymi i nie tracą charakteru publicznego z momentem ich przekazania właściwej jednostce. W kosztach działalności SP ZOZ, jako jednostek sektora finansów publicznych, mieszczą się wydatki na wynagrodzenia pracowników, w tym niepełnosprawnych. Toteż, jednostki te są finansowane ze środków publicznych i wobec tego, stosownie do treści art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, nie mogą być opłacane ze środków PFRON. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W ocenie Sądu pierwszej instancji, kontrolującego zaskarżoną decyzję, zapadła ona z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), co uzasadniało jej uchylenie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi drugiej instancji nieodniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, wskutek czego nie rozpoznano merytorycznie sprawy. Ponadto organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego pomimo braku zmiany obowiązujących przepisów ustawy o rehabilitacji dotyczących dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych skarżącemu odmówiono wypłaty dofinansowania za wrzesień 2011 r., w sytuacji, gdy świadczenie to było dotychczas skarżącemu wypłacane pomimo zaliczenia go do jednostek sektora finansów publicznych. Brak wyjaśnień w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jak podkreślono, obowiązek uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenia w przypadku decyzji administracyjnych odmawiających stronie przyznania żądanego przez nią uprawnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uzasadnień decyzji obydwu organów (organu pierwszej i drugiej instancji) należy domniemywać, że odmowa wypłaty dofinansowania była spowodowana jedynie zmianą interpretacji przepisów ustawy. Stwierdzone uchybienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowią jednocześnie naruszenie zawartej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywatela do państwa, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie zebrały i nie rozpatrzyły pełnego materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśniły przyczyn odmowy przyznania skarżącemu dofinansowania, czym uchybiły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd zarzucił organowi drugiej nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, że skarżący, jako SP ZOZ, jest jednostką finansów publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe uchybienia stanowiły podstawę uchylenia obu decyzji administracyjnych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna, oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj: • art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wspomniane przepisy zostały naruszone, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, a wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania zmierzającego do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz należyte i przekonywujące uzasadnienie decyzji, • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu odwoławczego uchybia art. 138 k.p.a. przy jednoczesnym braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie wskazanych przepisów, podczas gdy organ odwoławczy, po przeprowadzeniu we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego, wydał decyzję, w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, tj. odpowiadającą dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz poprzez brak wykazania w uzasadnieniu wyroku czy zarzucone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na stosowanie przepisów prawa materialnego w sprawie oraz brak uzasadnienia w części dotyczącej zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionym zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy kasacyjne. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Skarga kasacyjna, jak już wskazano, została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art.11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono wymienione przepisy w sytuacji gdy, zdaniem organu, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i zostało poprzedzone zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego w sprawie, co znajduje swój wyraz w uzasadnieniu obu decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. W objętym skargą kasacyjną wyroku Sąd pierwszej instancji zarzucił organom obu instancji niewyjaśnienie sprawy i wydanie decyzji administracyjnych pomimo braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawie, czym naruszono art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu uchybienia organu w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w decyzjach organów obu instancji, w których nie wyjaśniono stronie skarżącej przesłanek, jakimi się kierowano przy załatwieniu sprawy, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Wymóg ten, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ma istotne znaczenie w przypadku decyzji odmownych, w których organ powinien wyjaśnić stronie w sposób przekonywujący, że w określonym stanie faktycznym i prawnym nie mógł postąpić inaczej. Zarzuty Sądu pierwszej instancji są błędne, gdyż kontrolowana decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 lutego 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa Zarządu PFRON z dnia 29 listopada 2011 r. nie naruszają wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przepisie art. 107 § 3 k.p.a. określono kryteria, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Te wszystkie elementy konstrukcyjne uzasadnienia zawierają zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji administracyjnej ma objaśnić stronie tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie w określonym stanie faktycznym. Konsekwencją tego rozumowania jest bowiem wydanie przez organ rozstrzygnięcia odpowiadającego normie prawnej zawartej w danym przepisie ustawy. Konkretyzacja prawa dokonuje się więc w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej, a uzasadnienie decyzji służy wskazaniu stronie motywów, jakimi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy administracyjnej. W literaturze podkreśla się, że uzasadnienie w dziedzinie faktów musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sferze prawa chodzi natomiast o wskazanie normy prawnej obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo CH BECK, Warszawa 2012, str. 442). Odnosząc powyższe rozważania do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie rozstrzygnięcia organu, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, spełnia kryteria wymienione w art. 107 § 3 k.p.a., o czym była już mowa. Organy obu instancji przedstawiły ustalenia faktyczne w sprawie, przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób kompletny i wyczerpujący, dając wyraz temu w uzasadnieniach decyzji. W uzasadnieniach decyzji organy obu instancji wyjaśniły skarżącemu okoliczności, w świetle których skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych oraz że przychody osiągane przez skarżącego stanowią w związku tym środki publiczne. Organy w powiązaniu z przepisami ustawy o finansach publicznych i w ustalonym stanie faktycznym dokonały wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, stosując ten przepis. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji jakoby organ drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a. poprzez m.in. brak odniesienia się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącego. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji rozpoznał ponownie sprawę i wyjaśnił powody, dla których uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej za prawidłowe. Organ ponadto odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu i uzasadnił na podstawie konkretnych przepisów ustawy, dlaczego uznał je za bezpodstawne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zarzucając organowi uchybienia proceduralne mające jego zdaniem wpływ na wynik sprawy, nie przedstawił dostatecznie stanu faktycznego, który był podstawą stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. Brak odniesienia uchybień proceduralnych organu stwierdzonych przez Sąd do stanu faktycznego w sprawie oraz brak określenia wpływu tych naruszeń na wynik sprawy zasadnym czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zbada, czy organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego będących podstawą rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.