VIII SA/Wa 311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego Samodzielnego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "K.p.a") w związku z art. 45 ust. 3a oraz 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., zwana dalej jako "ustawa o rehabilitacji") odmówił Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w L. (zwany dalej jako "SPZZOZ") wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że SPZZOZ przekazał w dniu [...] października 2011 r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej zwany jako "PFRON") wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc wrzesień 2011 r. Przedmiotowy dokument złożony został w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8, poz. 43 ze zm.), tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Organ wskazał, że wnioskodawca jest jednostką sektora finansów publicznych. W myśl zaś art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części, w której jest ono finansowane ze środków publicznych. Następnie organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2009 r., Nr 157, poz.1240 ze zm., zwana dalej jako "ustawa o finansach publicznych") dotyczące definicji środków i dochodów publicznych wywodząc, że co do zasady wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych są środkami publicznymi. W związku z powyższym nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnianych przez nią pracowników ze środków innych niż publiczne. SPZZOZ nie wskazał wyraźnie z jakich źródeł finansuje wynagrodzenie osób niepełnosprawnych, zgodnie zaś z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych należy on do sektora finansów publicznych. Z powyższego wynika, że środki na wynagrodzenia, które może uzyskiwać SPZZOZ podlegają wyłączeniu zawartemu w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył SPZZOZ wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że rozstrzygnięcie nie jest trafne, bowiem zostało dokonane na podstawie zmiany interpretacji przepisów - bez zmiany obowiązujących przepisów prawnych, a nie na podstawie zmiany przepisów prawnych, które wymusiłyby zmianę ich interpretacji. Rozstrzygnięcie to narusza także interes osób niepełnosprawnych, stojąc w sprzeczności z zasadami ustawy o rehabilitacji, stawiając pracowników niepełnosprawnych w gorszej sytuacji zawodowej z powodu odmowy współfinansowania ich wynagrodzeń. Współfinansowanie przez PFRON ułatwiało dotąd ich zatrudnienie, a także zapewniało integrację w środowisku osób w pełni sprawnych. Zacytowany przez organ pierwszej instancji przepis art. 5 ustawy o finansach publicznych nie uległ - w okresie wydania zaskarżonej decyzji - zmianie. Definicja "środków publicznych" na użytek ustawy dziś, jest taka sama, jak w dacie jej wydania. Organ pierwszej instancji stwierdzając, że wnioskodawca jest jednostką sektora finansów publicznych nie wykazał, że przed datą zakwestionowania wniosku, wnioskodawca taką jednostką nie był. Zmiana interpretacji, na mocy której wydana została zaskarżona decyzja, narusza art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., nie uwzględnia bowiem słusznego interesu strony (wnioskodawcy), interesu społecznego (interes niepełnosprawnych w kontynuowaniu zatrudnienia), ani nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa - zmieniając nagle interpretację ustawy. Odwołujący się wskazał, że pomimo tego, iż ustawowo został zaliczony do sektora finansów publicznych, nie stał się automatycznie jednostką, której pracownicy otrzymują wynagrodzenia finansowane ze środków publicznych. Skarżący nie jest jednostką finansowaną z budżetu (powiatu, województwa, państwa), tak jak inne jednostki wymienione w art. 9 ustawy o finansach publicznych. SPZZOZ jako szpital środki finansowe na swoje utrzymanie i prowadzenie działalności statutowej, a więc także, między innymi, na wynagrodzenia pracowników, pozyskuje z wielu różnych źródeł, w tym także z kontraktów z Narodowym Funduszem Zdrowia oraz z odpłatnego gospodarowania mieniem powierzonym i własnym. Kontrakty z NFZ, obejmujące odpłatne świadczenie usług medycznych według zapotrzebowania zgłaszanego na lokalnym rynku swojego działania, mają charakter umów cywilnoprawnych, ze wszystkimi konsekwencjami określonymi przez warunki umowne oraz Kodeks cywilny. Nadto, szpital, przez sądy cywilne uznawany jest za przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą i podlega jurysdykcji sądów gospodarczych, a także wypełnia definicję przedsiębiorcy określoną w art. 431 Kodeksu cywilnego, co razem z posiadaniem przez SPZZOZ osobowości prawnej, powoduje, że spełnia on kryteria podmiotowe do uznania za przedsiębiorcę. Zdaniem odwołującego się, konkluzja z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, że co do zasady wszelkie środki, jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych, są środkami publicznymi i nie jest możliwa sytuacja, w której jednostka taka finansuje wynagrodzenia zatrudnianych przez nią pracowników ze środków innych, niż publiczne" jest tyleż nietrafna, co nieprawdziwa. SPZZOZ finansuje wynagrodzenia zatrudnionych pracowników z różnych środków finansowych pozyskiwanych w ramach prowadzonej działalności statutowej, nie jest jednostką budżetową finansowaną wyłącznie z budżetu (państwa, województwa, powiatu), jest więc jednostką organizacyjną działającą na rynku i poddaną grze rynkowej (co nie dotyczy oczywiście jednostek budżetowych). Dlatego też rozstrzygnięcie Prezesa Zarządu PFRON jest wadliwe i powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a - 26c ustawy o rehabilitacji. Zgodnie zaś z art. 26b ust. 7 ww. ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej są finansowane ze środków publicznych. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], ustawa o rehabilitacji posługuje się pojęciem "środki publiczne" nie definiując jednak ww. terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że ww. pojęcie należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy o finansach publicznych. Następnie Minister Pracy i Polityki Społecznej, podobnie jak uprzednio organ pierwszej instancji przytoczył przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące definicji środków i dochodów publicznych, zauważając, że SPZZOZ jest jednostką sektora finansów publicznych. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z ich charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ww. ustawy ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ odwoławczy podkreślił, że działalność SP ZOZ jako jednostek finansów publicznych finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł SPZZOZ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. zasad wynikających z ustawy o rehabilitacji, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 5 ustawy o finansach publicznych, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 26 b ust.7 ustawy o rehabilitacji, 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., 5. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 107 K.p.a. Mając na względzie wskazane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją utrzymaną przez nią w mocy oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest oczywiście sprzeczne z ratio legis ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą racjonalnego prawodawcy, jest oczywiste, iż prawodawca nie dyskryminuje pracowników niepełnosprawnych - z uwagi na ich miejsce zatrudnienia. Do wspomnianej dyskryminacji doszłoby w przypadku przyjęcia rozwiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji. Osoby zatrudnione w podmiotach prywatnych (np. Niepublicznych Zakładach Opieki Zdrowotnej) miałyby - od strony ekonomicznej - "pewniejszy" stosunek pracy - ponieważ ich pracodawcy otrzymują dofinansowanie z PFRON, niż osoby zatrudnione w podmiotach publicznoprawnych (czy też quasi-publiczno prawnych), ponieważ - z uwagi na radykalne pogorszenie sytuacji finansowej, w odniesieniu do zaplanowanego wcześniej budżetu wynagrodzeń, ich stosunek pracy mógłby ulec rozwiązaniu. Ustawa o finansach publicznych, ani ustawa o rehabilitacji zawodowej nie uległy zmianie. W zaskarżonej decyzji nie ma żadnego argumentu co nowego stanowisko Ministra Finansów miałoby wnieść do niniejszej sprawy i w jakim zakresie - stanowisko stanowiące istotny element decyzji - miało wpływ na jej merytoryczny charakter. Ponadto zacytowany przepis art. 5 ustawy o finansach publicznych nie uległ - w okresie wydania zaskarżonej decyzji - zmianie. Również definicja środków publicznych na użytek ustawy dziś jest taka sama, jak w dacie jej wydania. Organ dokonał interpretacji przepisów, wbrew przyjętemu i od wielu lat stosowanemu stanowisku. Jest to całkowicie nowe zapatrywanie organu, które pojawiło się bez zmiany stanu prawnego. Organ w uzasadnieniu pominął również istotną kwestię, tj. fakt, że skarżący otrzymuje środki z różnych źródeł - również z źródeł typowo prywatnych (np. zlecenia badań). W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja w sposób oczywisty jest sprzeczna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Zmiana interpretacji, na mocy której wydana została zaskarżona decyzja, narusza bowiem art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie w treści zaskarżonej decyzji obiektywnych przesłanek dlaczego po długim okresie przekazywania środków na wynagrodzenie, zgodnie ustawą o rehabilitacji, organ odmawia dofinansowania wynagrodzenia dla osób niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącego. Uzasadnienie decyzji jest zaś istotnym elementem, który ma wyjaśnić w sposób dokładny, precyzyjny i zrozumiały dla strony zarówno motywy jak i zastosowaną podstawę prawną decyzji. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, w uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów w sposób oczywisty nie spełnia. Organ nie wyjaśnia bowiem, z jakiego powodu nastąpiła u niego zmiana stanowiska w kwestii dofinansowania osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy wymienia zarzuty strony, powołuje się na nic nie wnoszące do sprawy stanowisko Ministra Finansów, cytuje wprost przepis ustawy, stwierdza, że skarżący jest jednostką finansów publicznych i w zasadzie na tym kończy uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają bowiem prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnej oznacza zaś nie tylko jej zgodność z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Stosownie do art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, podobnie jak i organu pierwszej instancji, również nie jest wystarczające. Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem dlaczego pomimo, że nie nastąpiła zmiana obowiązujących przepisów ustawy o rehabilitacji dotyczących dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, skarżącemu odmówiono za miesiąc wrzesień 2011 r. wypłaty wnioskowanego dofinansowania. Co istotne - organy nie kwestionują przy tym faktu, że dotychczas takie miesięczne dofinansowania były skarżącemu wypłacane i to, mimo, że uprzednio, podobnie zresztą jak obecnie, skarżący był zaliczany do jednostek sektora finansów publicznych. Nie wskazują również, aby zmienił się cytowany przez organy obu instancji art. 5 ustawy o finansach publicznych. Zmianie takiej nie uległa też definicja środków publicznych. Z uzasadnień decyzji organów należy domniemywać, że odmówiły one wypłaty skarżącemu przedmiotowego dofinansowania jedynie z uwagi na zmianę interpretacji przepisów. Organy nie wyjaśniają zaś w ogóle dlaczego nastąpiła zmiana ich stanowiska w sprawie. Tym samym, w ocenie Sądu decyzje organów obu instancji niewątpliwie naruszają art. 107 § 3 K.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji winny bowiem wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 K.p.a - zasada przekonywania) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). W świetle powyżej wskazanych okoliczności, z uwagi na fakt, że pomimo braku zmiany stanu prawnego, wskutek jedynie odmiennej interpretacji przepisów i bez przekonywującego uzasadnienia swojego nowego stanowiska, organy odmawiają obecnie skarżącemu wnioskowanego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, zdaniem Sądu skutkuje to również naruszeniem zawartej w art. 8 K.p.a zasady zaufania obywatela do organów państwa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada ta bowiem, tak jak i szereg innych zasad i przepisów szczegółowych K.p.a ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym jakim jest postępowanie administracyjne. Z zasady tej wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli. Tymczasem ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja organu drugiej instancji nie wyjaśniają skarżącemu dlaczego - pomimo braku zmiany stanu prawnego - dotychczas otrzymywana przez niego wypłata dofinansowania została mu odmówiona. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że organy obu instancji, mimo ciążącego na nich takiego obowiązku, zaniechały jednak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a) pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 K.p.a, naruszając przy tym dodatkowo zasadę zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 K.p.a). Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z.8 ,s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie, nawet decyzja organu odwoławczego nie została wydana z poszanowaniem ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Jak trafnie zauważa to skarżący, organ ten w swoim rozstrzygnięciu wymienia jedynie zarzuty strony, powołuje się na nie wiadomo co wnoszące do sprawy stanowisko Ministra Finansów, cytuje przepis ustawy, stwierdza, że skarżący jest jednostką finansów publicznych, kończąc na tym uzasadnienie decyzji. Stwierdzić więc należy tym samym, że decyzja organu odwoławczego dodatkowo jeszcze uchybia treści przepisu zawartemu w art. 138 K.p.a. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. winien mieć na uwadze powyższe uwagi Sądu. Przede wszystkim organ ten winien w wyczerpujący i przekonywujący sposób wyjaśnić dlaczego nastąpiła zmiana stanowiska w kwestii dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych - które to dotychczas, tj. przed miesiącem wrześniem 2011 r. wypłacane było skarżącemu. Organ nie może przy tym poprzestać jedynie na cytowaniu przepisów ustaw skoro nie wynika z nich wprost brak podstaw do wypłaty skarżącemu ww. dofinansowania. Dopiero bowiem wówczas decyzja organu będzie odpowiadała wymogom art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Za przedwczesne, w związku ze stwierdzonym przez organy obu instancji istotnym naruszeniem przepisów postępowania należy zaś uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów zawartych w skardze dotyczących naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z dnia 3 października 2002 r., nr 163, poz. 1349 ze zm.) bowiem strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego.