VI SA/Wa 1414/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty za przeprowadzone badania jakości paliwa oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na skutek wniosku "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2010 r., zobowiązującą skarżącą do uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty 481,90 zł, stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbki oleju napędowego o nr [...]., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 12 ust. 1, art. 24 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200 ze zm.) – dalej jako ustawa o systemie monitorowania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; W dniu [...] maja 2009 r. inspektorzy M. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej (dalej MWIIH), na podstawie upoważnienia Nr [...] z [...]maja 2009 r., przeprowadzili kontrolę spółki w bazie paliw przy ul. [...] w O. Podczas kontroli pobrano do badań laboratoryjnych, bezpośrednio ze zbiornika podziemnego, próbkę paliwa w ilości 4 litrów (olej napędowy) oraz próbkę kontrolną również w ilości 4 litrów paliwa (olej napędowy). Zabezpieczone próbki przewieziono specjalistycznym transportem do laboratorium w celu przeprowadzenia badań jakościowych parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 221, poz. 1441). Z protokołu badań kontroli wynikało, że próbka oleju napędowego w zakresie badanych parametrów nie spełniała wymagań ww. rozporządzenia z uwagi na zawartość zanieczyszczeń. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu, organ [...] czerwca 2010 r. na podstawie przepisów art. 24 ust. 1, 4 i 5, art. 12 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania wydał decyzję zobowiązującą spółkę do uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty 481,90 zł, stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbki oleju napędowego o nr [...]. We wniosku z [...] lipca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka, nie zgadzając się z powyższą decyzją podniosła w szczególności, że pobrane paliwo było dobrej jakości, a zanieczyszczenia w próbce tego paliwa znalazły się na skutek niewłaściwego pobrania próbki, jak również zarzuciła organowi nieuwzględnienie opinii z [...] września 2009 r. – ocena prawidłowości przeprowadzonej kontroli (jej wyników i wniosków) w dniu [...] maja 2009 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę W. M. (zdaniem spółki próbkę pobrano z samego dna zbiornika – słup cieczy 33,3 cm, próbopobieralnikiem o wysokości 43 cm, zatem wzburzając zanieczyszczenia znajdujące się na dnie). Organ decyzją z [...] lipca 2011 r. ([...]) utrzymał decyzję z [...] czerwca 2010 r. w mocy (wcześniej decyzją z [...] sierpnia 2010 r. [...] organ również utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję organu z [...] czerwca 2010 r., jednak następnie wydał [...] listopada 2010 r. decyzję [...], stwierdził nieważność ww. decyzji z [...]sierpnia 2010 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa; w tej sytuacji aktualny stał się znowu ww. wniosek skarżącej z [...] lipca 2010 r.). Jako podstawę prawną decyzji z [...] lipca 2011 r. organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1, art. 24 ust. 1,4 i 5 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przestawił następującą argumentację: Podstawą zobowiązania spółki do uiszczenia ww. kwoty, stanowiącej równowartość kosztów badań próbki podstawowej oleju napędowego, były wyniki tych badań - przeprowadzonych przez laboratorium O. B.-R. P. R. S.A. w P. (protokół z badań Nr [...]), które wykazały, że oferowany w dniu kontroli olej napędowy o numerze próbki [...], nie spełnia wymagań jakościowych, określonych w § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych, w zakresie parametru – zawartość zanieczyszczeń. Wynik badania próbki > 30 mg/kg przy wymaganej normie max. 24 mg/kg. Następnie organ podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania, paliwa transportowane, magazynowane, wprowadzane do obrotu oraz gromadzone w stacjach zakładowych powinny spełniać wymagania jakościowe określone dla danego paliwa ze względu na ochronę środowiska, wpływ na zdrowie ludzi oraz prawidłową pracę silników zamontowanych w pojazdach. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania, jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie, zarządzający zobowiązuje kontrolowanego, w drodze decyzji, do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania zarządzającym jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Według organu próbka oleju napędowego została pobrana przez inspektorów MWIIH zgodnie z obowiązującą normą PN-EN ISO 3170 Ciekłe przetwory naftowe. Ręczne pobieranie próbek, przywołaną w obowiązującym w dniu pierwszej kontroli rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie sposobu pobierania próbek (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 595 ze zm.), było prawidłowe. Norma ta dopuszcza w "przedmiotowej sytuacji, pobranie próbki paliwa różnego rodzaju próbopobieralnikami ze zbiornika cylindrycznego poziomego, którego całkowita wysokość napełnienia wynosi 2,50 m a wysokość słupa cieczy w chwili poboru próbek wynosiła 33,3 cm". Ww. norma nie wskazuje, aby próbopobieralnik przeznaczony do pobierania próbek punktowych, które zostały pobrane w niniejszym przypadku, był zaprojektowany i skonstruowany tak, aby przy zanurzaniu umożliwił pobieranie pionowego słupa cieczy. Oznacza to, iż inspektorzy pobierający próbki oleju napędowego w bazie paliw w O. mogli położyć próbopobieralnik na lustrze cieczy, a następnie zagłębić w cieczy tak aby go napełnić. Zatem wysokość próbopobieralnika (43 cm) nie ma związku z wysokością słupa cieczy, z której pobierane są próbki (33,3 cm). Ani z protokołu kontroli, ani z oświadczenia inspektorów nie wynika, że próbopobieralnik został położony na dno zbiornika. Odnośnie ww. opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę W. M. organ podniósł, że nie wnosi ona do sprawy żadnych nowych elementów, zaś z wniosków zawartych na końcu opinii wynika, iż zawartość wskazanych zanieczyszczeń została przekroczona. Powyższa decyzja z [...] lipca 2011 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca spółka zarzuciła rażące naruszenia prawa proceduralnego i materialnego. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt. VI SA/Wa 1962/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd dopatrzył się istotnego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie pracownikiem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, podlegającym wyłączeniu jest wiceprezes Urzędu M. K., która podpisała zarówno decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...]czerwca 2011 r. jak i decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd podniósł, że w obu przypadkach działała z upoważnienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jednak jako pracownik organu, a nie piastun funkcji, którym jest wyłącznie Prezes Urzędu. Wiceprezes urzędu nie mogła podpisywać/wydawać decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., gdyż podlegała wówczas wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd, nakładając na organ obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, zwrócił uwagę, że celem wyłączenia pracownika organu administracji jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym oraz prowadzonym w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją powołaną na wstępie, utrzymał zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2010 r. w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podtrzymał w całości swoje stanowisko przedstawione w wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Organ odwoławczy podkreślał ponownie prawidłowość pobrania próbek przez kontrolujących wskazując jednocześnie na sprzeczność argumentacji skarżącej co do przydatności zeznań jej pracownika. Zdaniem organu wnioski dowodowe skarżącej nie zostały uwzględnione, gdyż nie wnosiły do sprawy żadnych istotnych okoliczności. Nie wykazywały bowiem, by pobieranie próbek było faktycznie wadliwe. Podkreślano również, iż protokół z kontroli sporządzają kontrolujący a nie kontrolowany, co było zarzutem skarżącej. Również, w ocenie organu, zarzut niepowiadomienia o kontroli nie był zasadny, gdyż kontrola została przeprowadzona na podstawie przepisów ustawy o systemie monitorowania, a nie na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dlatego kontrolerzy, przy nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy, po okazaniu legitymacji służbowych przeprowadzili kontrolę przy udziale pracownika stacji paliw, kierownika hurtowni paliw. Podkreślano, że postępowanie, o uiszczenie kwoty stanowiącej równowartość kosztów badań pobranych próbek, toczyło się przed Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a nie przed Inspekcją Handlową. Zatem nie było oparte na przepisach ustawy o Inspekcji Handlowej lecz na podstawie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Wobec powyższego nie mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy o Inspekcji Handlowej. Fakt, że Inspektor Inspekcji Handlowej uznał, iż nie było powodów do wydawani decyzji w trybie art. 18 ustawy o Inspekcji Handlowej, nie stanowi stwierdzenia o dobrej jakości kontrolowanego paliwa i nie zwalnia jednocześnie kontrolowanego z obowiązku uiszczenia kosztów badania próbek tego paliwa. W ocenie organu również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie znajdowały, w świetle przeprowadzonego postępowania, uzasadnienia. Co do nieodniesienia się do skargi skierowanej do sądu administracyjnego wskazano, iż w tym zakresie odniesieniem tym była odpowiedź na skargę, a sprawa została zakończona wyrokiem wydanym przez sąd eliminującym zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję z [...] kwietnia 2012 r., spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w O., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa proceduralnego i materialnego: -art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich możliwych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, -art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób budzący uzasadniony brak zaufania uczestników postępowania, w szczególności co do bezstronności organu jak i jego niechęci do dokładnego wyjaśnienia sprawy, - art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób zawiły, powierzchowny i powolny, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie, w szczególności nie wzięcie pod uwagę i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, również materiałów dostarczonych przez skarżącą oraz błędną ocenę przedłożonego materiału dowodowego, - przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 marca 2004 r., w sprawie sposobu pobierania próbek poprzez nieuznanie za wadliwy sposobu pobierania próbek, oraz -przepisów normy PN-EN ISO 3170 z października 2008 r. "Ciekłe przetwory naftowe. Ręczne pobieranie próbek", poprzez nieznanie za wadliwy sposobu pobrania próbek. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że organ powierzchownie ocenił stan prawny i faktyczny sprawy. Wskazała, że organ w trakcie postępowania nie wziął pod uwagę opinii profesjonalnego rzeczoznawcy i odwołał się do niej w sposób lakoniczny. Wskazała na załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dnia 31 marca 2004 r. w sprawie sposobu pobierania próbek, a także normę PN-EN ISO 3170 z października 2008 r. "Ciekłe przetwory naftowe. Ręczne pobieranie próbek", określające krok po kroku w jaki sposób powinna być pobrana próbka paliwa w celu jej zbadania pod kątem zanieczyszczeń. Zdaniem skarżącej niezgodny z normami wynik badania próbki był skutkiem nieprawidłowego sposobu jej pobierania przez pracowników MWIIH, a nie zanieczyszczenia paliwa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, inspektorzy dokonujący kontroli posiadali odpowiednie przeszkolenie oraz doświadczenie zawodowe, zaś poboru próbek dokonali w sposób profesjonalny i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżąca ponowiła swoje zarzuty o nieprawidłowym pobraniu próbek paliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Prezesa Urzędu Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2011 r. w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1962/11) nałożył na organ administracji obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. w związku z wnioskiem spółki. Organ administracji prawidłowo zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i ponownie rozpatrzył sprawę wydając zaskarżoną decyzje administracyjną. W tych warunkach Sąd obecnie rozpoznający sprawę nie poddał kontroli postanowienia organu o wznowieniu postępowania, jako że wykraczałoby to poza granice rozpoznawanej sprawy, określone przez przepisy art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Istotą skargi są zarzuty kierowane do przeprowadzających kontrolę sprowadzające się do stwierdzenia, że w procedurze pobierania próbek paliwa musiało dojść do nieprawidłowego użycia próbnika, gdyż paliwo zdaniem skarżącej było czyste. Zarzuty skarżącej opierają się na domniemaniach o nieprawidłowym użyciu przedmiotowego próbnika, które jednak nie znajdują nawet uprawdopodobnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Są to zatem przypuszczenia, a nie stwierdzenia faktów. W tym zakresie, zdaniem składu orzekającego Sądu, organ administracji zasadnie nie uwzględnił zgłoszonej przez skarżącą opinii specjalisty, bowiem jest ona oparta wyłącznie na danych hipotetycznych. Dokumentem stwierdzającym w jaki sposób przeprowadzono kontrole jest protokół kontroli. Kontrolujący zawarli w nim opis pobrania próbek paliwa stwierdzając, że "próbkę i próbkę kontrolną oleju napędowego pobrano w sposób zgodny z wymaganiami określonymi w Polskiej Normie PN-EN ISO 3170 – Ciekłe przetwory naftowe. Ręczne pobieranie próbek powołanej w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej (...)". Jednocześnie w protokóle kontroli zawarto uwagę o pobraniu próbek paliwa w obecności pracownika skarżącej – kierownika bazy paliw. Należy również zaznaczyć, że kontrolujący (wykonujący czynności pobrania próbek paliwa) byli właściwie przeszkoleni w zakresie tych czynności, na co wskazują ustalenia organu administracji odwołujące się do właściwych dokumentów. Jak zatem wynika z protokółu kontroli sposób pobrania próbek paliwa odpowiadał Polskiej Normie wskazanej zarówno przez kontrolujących, jak i przez skarżącą. Pracownik skarżącej, obecny podczas czynności pobierania próbek, odmówił podpisania protokółu kontroli, a także nie zgłosił żadnych uwag do przeprowadzonych czynności przez kontrolujących. W swoich późniejszych zeznaniach również nie stwierdził, by sposób pobierania próbek paliwa był wadliwy. Z zeznań tych wynikają jedynie przypuszczenia składającego je, że zanieczyszczenia stwierdzone w pobranych próbkach paliwa przeznaczonego do sprzedaży mogły się znaleźć na skutek niewłaściwego ułożenia próbnika w zbiorniku. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] maja 2009 r. i udokumentowane protokółem kontroli nie są do powtórzenia. Jeżeli zatem z jednej strony materiał dowodowy sprawy zawiera dokument urzędowy, jakim jest protokół kontroli ze stwierdzeniami o prawidłowo wykonanych czynnościach pobrania próbek paliwa i z drugiej strony przypuszczenia, domniemania lub sugestie świadka i skarżącej, Sąd ma obowiązek kierować się ustaleniami znajdującymi potwierdzenie w dowodach. Dowody te natomiast zaprzeczają twierdzeniom skarżącej. Kontrola została przeprowadzona z zachowanie wymagań określonych ustawą o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie monitorowania do zadań tego Systemu należy kontrolowanie jakości paliw u przedsiębiorcy. Systemem tym zarządza Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 12 ust. 1 ustawy) do zadań którego należy m.in. ustalanie minimalnej ilości stacji pali podlegający kontroli (ust. 2). Zadania określone w ustawie Prezes UOKiK realizuje przy pomocy Inspekcji Handlowej (ust. 3). Przed przystąpieniem do kontroli inspektorzy (zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania) okazali kierownikowi stacji paliw, jako przedstawicielowi kontrolowanego przedsiębiorcy, legitymacje służbowe oraz upoważnienie do przeprowadzenia kontroli informując przedstawiciela kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli. Obecny w czasie kontroli przedstawiciel kontrolowanego okazał kontrolującym dokumenty dotyczące jakości kontrolowanego paliwa, a także udzielał informacji ustnych. Z danych tych, zawartych w protokóle kontroli, nie można zatem wyprowadzić wniosku, że obecny podczas kontroli kierownik stacji paliw był osobą postronną, która nie miała prawa czynnego uczestniczenia w kontroli. Wręcz przeciwnie z zapisów protokółu kontroli zasadnym jest wyprowadzenie wniosku, iż osoba ta była upoważniona do złożenia uwag w protokóle kontroli co do czynności wykonywanych przez kontrolujących, miała prawo podpisania protokółu, a w szczególności mogła aktywnie uczestniczyć w czynnościach kontrolnych w tym mogła również żądać ich powtórzenia. W tych okolicznościach ustalenia kontroli zawarte w protokóle kontroli są materiałem dowodowym w sprawie wskazującym na prawidłowość przeprowadzenia kontroli. W wyniku przeprowadzonych badań próbek paliwa poddanych kontroli stwierdzono niespełnianie wymogów jakościowych kontrolowanego paliwa. Zgodnie zatem z art. 24 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania Zarządzający (Prezes UOKiK) zobowiązał zaskarżoną decyzją skarżącą spółkę do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. W tych warunkach, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.