I OSK 2176/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1529/12 w sprawie ze skargi D.L. i J.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1529/12 oddalił skargę D.L. i J.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R.L., podtrzymanego następnie przez A.L. i D.L., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] ha, gmina [...], woj. [...], stanowiącej własność M.L. W uzasadnieniu decyzji podał, że M. L. w 1933 r. nabyła od S.W. działki ziemi nr [...] z rozparcelowanego majątku "[...]", gminy [...], powiatu [...], w ogólnej ilości [...] ha – jak wynika z zaświadczenia Wydziału Hipotecznego [...] Sądu Okręgowego (k. 136). Nieruchomość ta, jako część majątku "[...]", została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), co stwierdza protokół z dnia 27 listopada 1944 r. (k. 45-48). Działki nr [...] oraz część działki nr [...] zostały przekazane Dyrekcji Lasów Państwowych, natomiast pozostała część działki nr [...] została nadana osobom fizycznym (k. 53). M. L. wniosła o stwierdzenie, iż nieruchomość nabyta przez nią przed 1939r. nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej (k. 29). Wojewódzki Urząd Ziemski w [...], po rozpoznaniu wniosku, orzeczeniem z dnia 29 marca 1946 r., wydanym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) uznał, że nieruchomość ziemska "[...]" o powierzchni [...] ha, przejęta od S.W., w skład której wchodziła nieruchomość stanowiąca m.in. własność M.L., nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że przed 1939 r. nieruchomości pochodzące z majątku "[...]", w tym nieruchomość M.L. o powierzchni [...] ha, stanowiły odrębne całości i nie jest zgodne z rzeczywistością, że stanowiły one własność S.W., od którego zostały w myśl protokołu z dnia 27 listopada 1944 r. niewłaściwie przejęte. Z akt archiwalnych wynika, że w sprawie rozważano zastosowanie przepisów dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz. 321), przewidującego przejęcie nieruchomości ziemskich nie podpadających pod dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, które w toku przeprowadzania reformy rolnej zostały faktycznie rozparcelowane przed dniem 1 sierpnia 1945 r. (pismo Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych do Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 20 stycznia 1947r. k 65). W tym celu Wojewódzki Urząd Ziemski wnioskiem z dnia 17 lutego 1947 r. wystąpił do Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych o przejęcie gruntów byłego majątku "[...]", należących do M.L., na podstawie przepisów dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. (k.74). Nie doszło jednak do wydania zarządzenia przewidzianego przez powołany dekret. W piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] do Ministerstwa Rolnictwa z dnia 28 czerwca 1954 r. (k. 129) stwierdza się, że wniosek w tej sprawie nie został przez Ministerstwo zaakceptowany. M. L. – po uzyskaniu korzystnego dla siebie orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 29 marca 1946 r. – wielokrotnie podejmowała próby odzyskania przejętej nieruchomości. Pismami z dnia 8 grudnia 1954 r. oraz z dnia 14 marca 1955 r. (k. 124-125) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zwróciło się do niej o nadesłanie dokumentów stwierdzających jej prawo własności do nieruchomości. Nie dysponowała ona wówczas takimi dokumentami, ponieważ zaginęły w czasie wojny. Również z treści pisma z dnia 14 maja 1957 r. (k. 157) wynika, że w dalszym ciągu starała się ona o zwrot przejętej nieruchomości. Dopiero przy piśmie z dnia 4 maja 1958 r. (k. 135-136) skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], w którym M. L. ponownie zwróciła się z prośbą o zwrot nieruchomości, przedłożyła zaświadczenie Wydziału Hipotecznego [...] Sądu Okręgowego z dnia 27 lutego 1958 r. potwierdzające jej własność do parcel nr [...] z majątku "[...]". Nieruchomość nie została jej jednak zwrócona. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], orzeczeniem z dnia [...] marca 1959 r., na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej "[...]" położonej w [...], powiat [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność J.T. ([...] ha), spadkobierców K.M. ([...] ha), H.W. ([...] ha) oraz M.L. ([...] ha). Po rozpatrzeniu odwołań, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1959 r. uchyliło zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej przejęcia od H.W. [...] ha i stwierdziło, iż na Skarb Państwa przejmuje się [...] ha, natomiast [...] ha (były park) zwraca się H.W. – w pozostałej części utrzymało zaskarżone orzeczenie w mocy. Organ uzasadniając swoje stanowisko w części dotyczącej nieruchomości M. L. wskazał, że nieruchomość nie została zwrócona, gdyż w odpowiednim czasie nie przedłożyła ona dowodów stwierdzających jej bezsporną własność i niewątpliwym jest, że w dniu 5 kwietnia 1958 r. nieruchomość była we władaniu Państwa (k. 241). Następnie Minister Rolnictwa – po rozpatrzeniu zażaleń i działając w trybie nadzoru – orzeczeniem z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...], postanowił: 1) uchylić orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. i orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej "[...]" stanowiącej własność H.W. o powierzchni [...] ha wraz z zabudowaniami i J.T. o powierzchni [...] ha, w pozostałej części oba orzeczenia utrzymać w mocy; 2) przejąć na własność Państwa nieruchomość "[...]" po H.W. o powierzchni [...] ha; 3) sprawę przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości stanowiącej własność J.T. przekazać do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 26 października 2000 r. R.L. i J.D. zwrócili się z wnioskiem o zbadanie legalności przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, "[...]" o powierzchni [...] ha, położonej w gminie [...], w województwie [...], stanowiącej byłą własność ich poprzedniczki prawnej – M.L. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] ha, stanowiącej byłą własność M.L. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi "utrzymujących w mocy zastosowanie" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i w dalszej konsekwencji bezprawne zagarnięcie przedmiotowego mienia przez Państwo. Podniósł też, iż na skutek manipulacji władz lokalnych nie dopuszczono do fizycznego zwrotu nieruchomości prawowitej właścicielce, która czyniła o to nieustanne starania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2004r. sygn. akt IV SA 709/03, uchylił w/w decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że nadesłane akta administracyjne są dotknięte istotnymi brakami powodującymi przeszkody w przeprowadzeniu sądowej kontroli legalności decyzji objętych skargą (np. nie ma w nich wniosku wszczynającego postępowanie nadzorcze, czy też orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r.). Ponadto orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r., jak i orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...] odnośnie nieruchomości M.L., zawiera jedynie marginalne wypowiedzi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] ha, stanowiącej byłą własność M.L., a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek złożonej od powyższej decyzji przez R. L. skargi sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1364/07 uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ administracji publicznej, rozpoznając ponownie sprawę, nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku dotyczących obowiązku odnalezienia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r., którego brak uniemożliwia ocenę, na jakiej podstawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyjął przesłanki pozwalające stwierdzić, iż to orzeczenie nie było obciążone wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji przyznał, że wprawdzie organ podjął próbę uzyskania tego orzeczenia polegającą na zwróceniu się do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i Archiwum Państwowego w [...] – jednakże, w ocenie Sądu, były to działania niewystarczające. Tym bardziej, że z oświadczenia skarżącego wynika, iż dokumenty archiwalne, w tym wyciąg z księgi wieczystej, znajdują się w [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po raz kolejny rozpoznając niniejszą sprawę, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] ha, gmina [...], woj. [...], stanowiącej własność M.L.. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku R.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ze względu na fakt, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. R. L. już nie żył, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] z urzędu stwierdził nieważność decyzji skierowanej do zmarłej strony. Następnie D.L. i A. L. – następcy prawni R.L. – podtrzymali wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez ich poprzednika prawnego. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] ha, gmina [...], woj. [...], stanowiącej własność M.L. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego – zgodnie ze wskazaniami Sądu – podjął liczne próby uzyskania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. Wskazał, że w tym celu zwrócił się do: [...] Urzędu Wojewódzkiego (30 czerwca 2006 r.), Archiwum Państwowego w [...] (30 czerwca 2006 r., 15 grudnia 2011 r., 7 marca 2012 r.), Konsula Generalnego RP w [...] (15 kwietnia 2008 r.), Urzędu Gminy w [...] (17 października 2008 r.), Sądu Rejonowego w [...] (15 grudnia 2011 r., 30 stycznia 2012 r.), Sądu Okręgowego w [...] (30 stycznia 2012 r.), Starostwa Powiatowego w [...] (15 grudnia 2011 r.) oraz stron postępowania (12 kwietnia 2012 r.). Poszukiwanego orzeczenia nie udało się jednak odnaleźć. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał jednak, że fakt wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczenia z dnia [...] marca 1959 r. jest niezaprzeczalny, a jego istnienie jest potwierdzone w pozostałych, wydanych w niniejszej sprawie orzeczeniach, które jako dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W aktach sprawy znajdują się bowiem odwołania od tego orzeczenia (np. odwołanie M.L., k. 156 akt archiwalnych z lat 1944-1963). Wskazał, że wprawdzie brak orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. nie pozwala na bezpośrednie odniesienie się do zawartych w nim ustaleń, będących podstawą stwierdzenia, że nieruchomość M.L. została przejęta na własność Państwa, to jednak obszerne akta archiwalne, zawierające dowody, którymi dysponowały organy wówczas orzekające, pozwalają na ocenę kwestionowanych orzeczeń, poprzez zbadanie, czy zachodziły podstawy do ich wydania. Organ podał również, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Natomiast stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy przepis ust. 1 nie dotyczy gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 173) oraz gruntów objętych we władanie Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Przejęcie nieruchomości na własność Państwa na podstawie w/w ustawy wymagało zatem łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) objęcia nieruchomości we władanie Państwa przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 5 kwietnia 1958 r.; 2) pozostawania tej nieruchomości we władaniu Państwa lub przekazania jej innym osobom fizycznym lub prawnym do 5 kwietnia 1958 r. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ulega wątpliwości, że nieruchomość M.L. została objęta we władanie Państwa. Nastąpiło to z chwilą faktycznego przejęcia na cele reformy rolnej majątku "[...]" w 1944 r. Następnie nieruchomość została przekazana w części Lasom Państwowym, a w części osobom fizycznym. Taki stan trwał z pewnością do 5 kwietnia 1958 r. – co potwierdza korespondencja prowadzona w niniejszej sprawie. Poza tym zauważyć należy, iż ówczesne władze uzależniały zwrot nieruchomości od przedstawienia dowodów własności, a to nastąpiło dopiero w dniu 4 maja 1958 r., tj. już po wejściu w życie ustawy. Jednocześnie akta sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że grunty M.L. mogłyby być objęte dyspozycją art. 9 ust. 2 cyt. ustawy. Dokonując interpretacji art. 9 ust. 1 w/w ustawy należy odwołać się również do tytułu ustawy, a zwłaszcza do sformułowania "uporządkowanie niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3240/03). Przepis ten może mieć zastosowanie w przypadku, gdy przejęcie nieruchomości pozostaje w związku z procesami reformy rolnej lub osadnictwa. Skoro przedmiotowa nieruchomość została faktycznie przejęta i rozparcelowana w toku przeprowadzenia reformy rolnej, a kwestia prawa własności do niej nie była przez wiele lat uregulowana i stanowiła przedmiot roszczeń M.L., to wydanie orzeczenia o przejęciu takiej nieruchomości przez Państwo miało charakter "porządkujący" i tym samym odpowiadało celom ustawy. W judykaturze wskazuje się, że art. 9 ust. 1 cyt. ustawy miał zastosowanie do nieruchomości, których Państwo nie było właścicielem. Na podstawie tego przepisu Państwo nie mogło przejąć nieruchomości, które były już jego własnością (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 642/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1217/07). Z akt sprawy wynika, że nieruchomość M.L. objęta niniejszym postępowaniem nie została wcześniej przejęta na własność Państwa na podstawie innych przepisów prawa. Orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 29 marca 1946 r. stwierdza, że nieruchomość nie podlegała przepisom dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odniesieniu do tych gruntów jak wyżej wskazano nie wydano zarządzenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa. Przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Państwo nie było zatem właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jedynie władającym, co pozwalało na zastosowanie w/w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył także, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przejęcie mienia na podstawie art. 9 ust. 1 w/w ustawy następowało niezależnie od okoliczności, w jakich Państwo weszło we władanie nieruchomości; skutek nacjonalizacyjny występował także wówczas, gdy Państwo objęło nieruchomość we władanie z naruszeniem obowiązujących procedur (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. sygn. akt W 5/90; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1695/09). W niniejszej sprawie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], orzekając w 1959 r. o przejęciu nieruchomości na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nie były zobowiązane do badania, czy Państwo objęło te nieruchomości we władanie zgodnie z prawem. Organy mogły zatem wydać orzeczenia przewidziane przez art. 9 ust. 1 w/w ustawy także wówczas, gdy Państwo weszło we władanie nieruchomości z naruszeniem przepisów prawa. Z tej przyczyny podnoszone przez strony postępowania zarzuty związane z bezprawnym wejściem Państwa we władanie nieruchomości M.L. w 1944 r. nie mogą rzutować na kontrolę legalności badanych w niniejszej sprawie orzeczeń. W konsekwencji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], wydając orzeczenie z dnia [...] marca 1959 r., nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, orzekając o przejęciu nieruchomości M.L. o powierzchni [...] ha na własność Państwa. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r., jako utrzymujące – w tym zakresie – orzeczenie organu pierwszej instancji, także nie naruszyło prawa w sposób rażący. W dalszej części uzasadnienia organ ocenił treść orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. – w części dotyczącej M.L. – "utrzymuje w mocy" orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. oraz orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. Wskazał, że rozstrzygnięcie o takiej treści nie zostało przewidziane przez art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Stwierdził, że należy jednak przyjąć, iż "utrzymanie w mocy" w istocie oznacza odmowę uchylenia orzeczeń w trybie nadzoru. Jednocześnie zauważył, iż w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia Ministra Rolnictwa, przepisy rozporządzenia już nie obowiązywały. Z art. 195 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168) wynika, że zostały one uchylone z dniem 1 stycznia 1961 r. Jednakże stosownie do art. 191 § 1 pierwotnego tekstu Kodeksu, sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie Kodeksu rozpoznawane miały być do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Skoro postępowanie nadzorcze w sprawie M.L. zostało wszczęte na skutek "skargi" z dnia 23 sierpnia 1959 r., a zatem przed wejściem w życie Kodeksu (przed 1 stycznia 1961 r.), to Minister Rolnictwa, wydając w tej sprawie orzeczenie w dniu [...] listopada 1961 r., prawidłowo zastosował przepisy w/w rozporządzenia. Z powyższych względów uznać należy, iż orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. nie narusza prawa w sposób rażący. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 4 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r., która obowiązywała w chwili wydania kwestionowanych orzeczeń – ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej było obowiązkiem każdego organu państwa i wszystkie organy władzy i administracji państwowej działały na podstawie przepisów prawa. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenia zostały oparte na skądinąd restrykcyjnych, lecz jednak obowiązujących przepisach prawa, których interpretacja – w świetle powyższych rozważań – nie może budzić wątpliwości; zasada praworządności nie daje podstaw do odmiennej ich wykładni, która mogłaby prowadzić do obalenia ocenianych orzeczeń. Natomiast przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., statuujące zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i ochrony prawa własności (art. 21), pozostają bez wpływu na ocenę kwestionowanych orzeczeń, które zostały wydane wówczas, gdy ta Konstytucja nie obowiązywała. Nie pozwalają one na odmienną interpretację przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ponieważ w trybie stwierdzenia nieważności organ dokonuje oceny orzeczeń pod kątem występowania kwalifikowanych wad, tkwiących w tych orzeczeniach od chwili ich wydania, biorąc pod uwagę ówczesny stan prawny i faktyczny. Jednocześnie zauważyć należy, iż wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego powoduje przeniesienie prawa własności na rzecz innych podmiotów, których prawa podlegają ochronie konstytucyjnej gwarantowanej przez przepis art. 21 Konstytucji RP oraz przez zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania do prawa, wywiedzione z art. 2 Konstytucji RP. Z zasadą demokratycznego państwa prawnego wiąże się również reguła, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż obalenie kwestionowanych orzeczeń może nastąpić tylko w sposób prawem przewidziany, tj. w trybie stwierdzenia nieważności, która to instytucja – ze względu na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – ma charakter nadzwyczajny. Jak wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie, nie ma podstaw do uznania, że kontrolowane orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] oraz Ministra Rolnictwa naruszyły prawo w sposób rażący. W postępowaniu nadzorczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceniał kontrolowane orzeczenia również pod kątem występowania kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, innych niż rażące naruszenie prawa. Nie stwierdzono jednak, aby w niniejszej sprawie zachodziła którakolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.L. i D.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7 K.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 8 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który powoduje utratę zaufania obywateli do organów Państwa oraz nie kształtuje świadomości i kultury prawnej obywateli; - art. 77 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, pomimo wyraźnych zaleceń Sądu w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 80 K.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób zawierający sprzeczności; - art. 153 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania się przez organ do wiążących wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1364/07; - art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. oraz orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa; - art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż mógł on stanowić podstawę prawną do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości "[...]" stanowiącej własność M.L. w sytuacji, gdy zostało wcześniej stwierdzone, iż nieruchomość ta nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie obu zaskarżonych decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podali, że po raz kolejny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zastosował się do wskazań Sądu, co do dalszego postępowania w sprawie i nie odnalazł orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r., które było podstawą zawłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność M. L.. W pozostałej części skargi skoncentrowali się na problemie prawidłowości przejęcia nieruchomości M.L. na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – przywołując wielokrotnie orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 29 marca 1946 r., w którym stwierdzono, iż M. L. posiadała tytuł własności do działek z majątku "[...]" nabytych przed 1939 r., które ze względu na nieprzekroczenie norm obszarowych nie podpadały pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i wskazując, że zarzuty w niej zawarte zostały dostatecznie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem dwukrotnego orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt IV SA/WA 1364/07, uchylił zaskarżone decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] ha, gmina [...], woj. [...], stanowiącej własność M.L.. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ rozpoznając po raz kolejny sprawę uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i podjął ponownie liczne próby uzyskania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r., szczegółowo określone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie udało się jednak odnaleźć poszukiwanego orzeczenia. W związku z powyższym, wobec upływu czasu zasadnie uznał, że nie ma już realnej możliwości odnalezienia tego orzeczenia, które prawdopodobnie zaginęło. Uniemożliwia to wykonanie polecenia Sądu z powodów obiektywnych i niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym zakresie w całości podzielił stanowisko i argumentację Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzając, że organ poczynił wszelkie możliwe starania, aby odnaleźć zaginione orzeczenie. Wskazał, że organ dysponował obszernymi aktami archiwalnymi, które pozwoliły jednoznacznie odtworzyć całokształt okoliczności sprawy i tym samym dokonać oceny legalności wydanych w sprawie orzeczeń. Następnie przedstawił regulacje prawne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie, mimo braku orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r., nie ulega wątpliwości, że podstawą jego wydania był art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Przejęcie nieruchomości na własność Państwa na podstawie tego przepisu wymagało łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) objęcia nieruchomości we władanie Państwa przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 5 kwietnia 1958 r.; 2) pozostawania tej nieruchomości we władaniu Państwa lub przekazania jej innym osobom fizycznym lub prawnym do 5 kwietnia 1958 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie obie przesłanki określone w powołanym przepisie zostały spełnione. Nie ulega bowiem wątpliwości – czego nie kwestionują także skarżący – że nieruchomość M.L. została objęta we władanie Państwa z chwilą faktycznego przejęcia na cele reformy rolnej majątku "[...]" w 1944 r. i nie została zwrócona właścicielce, mimo podejmowanych przez nią licznych prób jej odzyskania. Następnie przedmiotowa nieruchomość została przekazana w części Lasom Państwowym, a w części osobom fizycznym i taki stan trwał do dnia 5 kwietnia 1958 r. W tym czasie Państwo nie było także właścicielem tej nieruchomości, gdyż Wojewódzki Urząd Ziemski w [...], orzeczeniem z dnia 29 marca 1946 r. – wydanym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) – stwierdził, że majątek "[...]" o powierzchni 190,8959 ha, przejęty od S.W., stanowiący m.in. własność M.L., nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Nieruchomość powinna zostać zatem zwrócona właścicielce i pozostawienie jej nadal we władaniu Państwa albo innych osób fizycznych lub prawnych do dnia 5 kwietna 1958 r. było niezgodne z prawem. Po tym dniu, z uwagi na treść ust. 4 art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, sytuacja uległa już zmianie. Przepis ten stanowił, że postępowanie sądowe o przywrócenie posiadania lub wydanie nieruchomości określonych w ust. 1 podlega umorzeniu, a niewykonane tytuły egzekucyjne zasądzające te roszczenia są pozbawione skutków prawnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w tym zakresie zarzuty skarżących nie mają znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1695/09, LEX nr 745131 wyraził pogląd, że: "Przejęcie mienia na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego następowało bez względu na to, czy Państwo objęło nieruchomość we władanie w sposób prawem przewidziany, czy też obowiązujących procedur nie zachowano. Skutek nacjonalizacyjny nie następował tylko w przypadku, gdy dotyczyło to sytuacji wymienionych w art. 9 ust. 2". Także w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1217/07, LEX nr 516743 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Teza, iż art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego nie stanowi podstawy do przejęcie na własność Państwa gruntów, które zostały przekazane innym osobom na własność, nie jest trafna. Wydaje się oczywiste, że przepis ten, skoro mówi o przejęciu na własność Państwa nieruchomości będących we władaniu Państwa, to ma zastosowanie do nieruchomości, których Państwo nie jest właścicielem. Przepis ten ma zastosowanie także do nieruchomości nadanych w wyniku reformy rolnej, które po tym nadaniu z powrotem przeszły we władanie Państwa albo mimo tego nadania spod władania Państwa nie wyszły i były w jego władaniu w dniu wejścia w życie tej ustawy". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 823/07, LEX nr 472197 wyraził pogląd, że: "O przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych można było orzec w sytuacji, gdy przejmowana nieruchomość została objęta we władanie państwa do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 17 poz. 71 ze zm.) i nadal pozostawała w jego władaniu lub została przekazana przez państwo we władanie innym osobom fizycznym bądź prawnym. Nie było przy tym konieczne ustalenie ani w jakim trybie, ani za pomocą jakich czynności prawnych, czy też faktycznych, doszło do objęcia we władanie nieruchomości przez państwo". W związku z powyższym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można uznać zarzutu skarżących, iż przyjęcie, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. oraz orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jako niezasadny ocenił także zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że mógł on stanowić podstawę prawną do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości "[...]" stanowiącej własność M.L. w sytuacji, gdy zostało wcześniej stwierdzone, iż nieruchomość ta nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Wskazał, iż właśnie dlatego, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, nie stanowiła własności Państwa i mogła być przejęta na własność Państwa w trybie art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ zachodziły także przesłanki dotyczące władania nią przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby w sposób rażący zostały naruszone pozostałe powołane przez skarżących przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zostało również ustalone, aby w sprawie zaistniały pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Przekonująco uzasadnił w sprawie stanowisko, zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D.L. i J.D., reprezentowani przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj.: I. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż mógł on stanowić podstawę prawną orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości "[...]" stanowiącej własność M. L. w sytuacji, gdy zostało wcześniej urzędowo stwierdzone, iż nieruchomość ta nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej i powinna zostać zwrócona prawowitej właścicielce, a celem tej ustawy, wynikającym również z jej tytułu, było uporządkowanie niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej; - przepisów postępowania, tj.: II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo braku zastosowania się przez organ w toku postępowania administracyjnego do wiążących wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1364/07; III. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. oraz orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, również, w kontekście wydania treści rozstrzygnięcia nadzorczego z 1961 r. w formie nieznanej wówczas obowiązującym przepisom procesowym; IV. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób zawierający sprzeczności oraz wskazanie w tym uzasadnieniu, że mimo braku orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. nie ulega wątpliwości, że podstawą jego wydania był art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego przy jednoczesnym braku wskazania, z jakich dokumentów ta okoliczność miałaby niewątpliwie wynikać, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 7 K.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 8 K.p.a. przez organ, w toku postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który powoduje utratę zaufania obywateli do organów Państwa oraz nie kształtuje świadomości i kultury prawnej obywateli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; VII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 77 K.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, pomimo wyraźnych zaleceń Sądu w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; VIII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 80 K.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego, poprzez dowolną, ocenę materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na jej wynik. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał m.in., że dla skarżących niezrozumiałe jest stanowisko, że wobec braku odnalezienia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. w 2004 i 2007 r. decyzje organu były przez Sądy uchylane, a w 2013 r. mimo dalszego braku tego orzeczenia decyzja organu odpowiada prawu. W ocenie skarżących brak dokumentu będącego podstawą bezprawnego zawładnięcia majątkiem M.L., stanowi istotne uchybienie, które winno być sanowane. Jednocześnie brak możliwości odnalezienia tego orzeczenia nie może rodzić dla skarżących negatywnych konsekwencji i niekorzystnych skutków prawnych. W konsekwencji zaskarżony wyrok odmawiający uchylenia decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1959 r. i z 1961 r. powinien zostać uchylony. Zdaniem skarżących zaskakujące jest także stwierdzenie, że mimo braku orzeczenia z 1959 r. nie ulega wątpliwości, że podstawą jego wydania był art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, z jakich dokumentów brak tych wątpliwości miałby wynikać. Nie sposób zgodzić się z tezą, że treść orzeczenia z 1959 r. miałaby się stać oczywista i niewątpliwa tylko wobec występujących trudności z jego odnalezieniem. Dla skarżących nie do zaakceptowania jest również sposób argumentacji mający uzasadniać brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. oraz orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej powtórzył argumentację przedstawioną w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dotyczącą przejęcia nieruchomości M.L. na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto autor skargi kasacyjnej, powołując się na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3240-3247/2003 wskazał, że w chwili wydawania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczenia o przejęciu nieruchomości należącej do M.L. brak było materialnych podstaw do wydania orzeczeń zawłaszczeniowych. Nieruchomość ziemska "[...]", zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] marca 1946 r. nie podlegała przepisom o reformie rolnej, bowiem grunty, zostały prawnie i faktycznie podzielone przed dniem 1 września 1939 r. Natomiast ustawa z 1958 r., na podstawie której wydano orzeczenie z 1959 r. i bezprawnie zawłaszczono majątek poprzedniczki prawnej skarżących, dotyczy właśnie gruntów związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej. Nigdy zatem nie istniały materialnoprawne podstawy do przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości należącej od 1937 r. do M.L., gdyż majątek "[...]" nie podlegał pod zakres przedmiotowy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wbrew ocenom Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organów administracji wydających kolejne orzeczenia w sprawie. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż nawet gdyby orzeczenie z 1959 r. zostało odnalezione, a dla uzasadnienia zawłaszczenia majątku M.L. powoływano by się na przepisy omawianej ustawy z 12 marca 1958 r., należałoby je uznać za zawierające kwalifikowaną wadę prawną. Z tych względów, w ocenie skarżących, orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. jako wydane z rażącym naruszeniem prawa podlegają stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej za niezrozumiałe uznać należy również twierdzenie, że orzeczenie z 1959 r. miało charakter "porządkujący" i tym samym odpowiadało celom ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przedmiotowa nieruchomość została odebrana w toku przeprowadzania reformy rolnej, a dodatkowo zgłaszane przez kilkanaście lat roszczenia M.L. do tego majątku wymagały uporządkowania sprawy. Organ pomija jednak okoliczność, że ten majątek nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej (orzeczenie z dnia [...] marca 1946 r.) i nie był związany z jej przeprowadzeniem (czego wymaga ustawa z dnia 12 marca 1958 r.). Sam fakt odebrania nieruchomości przez Państwo podczas tego procesu nie oznacza, że nieruchomość automatycznie weszła w zakres zastosowania art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie można "uporządkować" sprawy związanej z reformą rolną orzeczeniem wydanym na podstawie ustawy w odniesieniu do nieruchomości, która tej ustawie, ani tej reformie nie podlega. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że przepis art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. może mieć zastosowanie, gdy przejęcie nieruchomości pozostaje w związku z procesami reformy rolnej lub osadnictwa. W niniejszej sprawie takiego związku nie było. Z kolei kwestia prawa własności do omawianego majątku również nie była nieuregulowana (co wynika wprost z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy), a roszczenia M.L. sprowadzały się jedynie do zwrócenia zabranej i stanowiącej jej własność nieruchomości, czego organy państwowe przez lata bezprawnie odmawiały. Nie sposób zatem uznać za "porządkujący" aktu organu administracji będącego wyrazem skrajnego nadużycia władztwa publicznego, który zagrabia majątek prywatny nieobjęty zakresem ustawy, na którą się przy okazji powołuje. To "porządkowanie" sprowadza się właściwie do zawłaszczenia nieruchomości przez państwo bez tytułu prawnego i bez odszkodowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej sposób działania organów administracji w ramach postępowania w niniejszej sprawie, de facto zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji odmawiający uwzględnienia skargi, w świetle całokształtu jej okoliczności jest skrajnie niesprawiedliwy i nawet w najmniejszym stopniu nie uwzględnia interesów strony oraz słusznie nabytych przez stronę praw. Bezsporna jest okoliczność, że Skarb Państwa przejął nieruchomość ziemską "[...]" w sposób rażąco bezprawny, poprzez faktyczną parcelację gruntów pod nieobecność ich właścicieli wysiedlonych przez okupantów, co doprowadziło do ich nielegalnego zawłaszczenia. M. L. przez kilkanaście lat bezskutecznie podejmowała próby odzyskania swojej własności. Władze państwowe, powołując się na niewykazanie w terminie przez M. L. dokumentów potwierdzających jej własność (co notabene nie było prawdą), zawłaszczyły należącą do niej nieruchomość bez jakiegokolwiek odszkodowania i obecnie same nie potrafią przedstawić dokumentów wykazujących nabycie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości oraz nie potrafią wykazać, iż odbyło się to zgodnie z obowiązującym prawem. Stanowi to akceptację ewidentnego bezprawia i pozbawia jakiegokolwiek zaufania do porządku prawnego. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji naruszył wymienione na wstępie przepisy K.p.a., nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a istotnym dla sprawy okolicznościom odmawia znaczenia prawnego. Jest to działanie, które jedynie pogłębia istniejący już brak zaufania stron do organów państwowych i dodatkowo dowodzi, że potrafią one całkowicie bezprawnie pozbawić obywatela słusznie nabytych praw do nieruchomości, natomiast nie potrafią przyznać się do błędu i wszelkimi sposobami unikają odpowiedzialności za podejmowane czynności, niezależnie od aktualnej rzeczywistości ustrojowej. Uchybieniem Sądu pierwszej instancji jest to, iż tych nieprawidłowości, których dopuszczono się w postępowaniu administracyjnym, w ogóle nie dostrzegł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1529/12 odrzucił skargę kasacyjną J.D. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. zasadnie odmówił A.L. i D.L. stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] ha, gmina [...], woj. [...], stanowiącej własność M.L.. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej w pkt II – VIII zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Jako chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo w pierwszej kolejności rozważył kwestię wykonania przez organ administracji publicznej, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tegoż Sądu z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1364/07. Dotyczyło ono zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do odnalezienia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ wykazał, że podjął wszelkie starania w celu odnalezienia tego dokumentu, lecz z przyczyn obiektywnych i niezależnych, najprawdopodobniej z uwagi na zaginięcie orzeczenia, nie mógł wykonać wskazania Sądu zawartego w powołanym wyroku. Jednocześnie zasadnie uznał, że skoro organ dysonował obszernymi aktami archiwalnymi, które zawierają dokumenty urzędowe m.in. odwołania od tego orzeczenia, w tym odwołanie M.L. (k. 156), to mógł dokonać oceny kwestionowanych orzeczeń, w tym orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r., w trybie stwierdzenia nieważności. Oznacza to, że w tej sprawie obiektywna niemożność wykonania wskazania Sądu nie stanowiła podstawy do uwzględnienia skargi. Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., również w kontekście wydania treści rozstrzygnięcia nadzorczego z 1961 r. w formie nieznanej wówczas obowiązującym przepisom procesowym oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób zawierający sprzeczności oraz wskazanie w tym uzasadnieniu, że mimo braku orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1959 r. nie ulega wątpliwości, że podstawą jego wydania był art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej poddającego w wątpliwość zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji twierdzenie organu, że podstawę prawną wydania nieodnalezionego w/w orzeczenia stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, wskazać należy, iż fakt ten nie nasuwa wątpliwości. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w sprawie zakończonej tym orzeczeniem prowadzono postępowanie odwoławcze, a następnie postępowanie nadzorcze i wydawano rozstrzygnięcia, w których także powoływano się na ten przepis. Odnosząc się do podniesionej przez skarżących kwestii postępowania organów przed wydaniem orzeczeń z 1959 r. wyjaśnić należy, iż w postępowaniu nadzwyczajnym – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – zakres koniecznych do ustalenia faktów jest inny niż w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu zwykłym ustala się, czy istnieją fakty, które zgodnie z hipotezą normy prawa materialnego, uzasadniają podjęcie określonej decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności natomiast ustala się czy istnieją fakty, które zgodnie z normą prawną wynikającą z art. 156 § 1 K.p.a. pozwalają wyeliminować, poprzez stwierdzenie nieważności, wcześniej wydaną decyzję administracyjną. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi zatem do ponownego badania przesłanek wydania decyzji, która jest przedmiotem tego postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności jest zatem wyłącznie weryfikacja decyzji z punktu widzenia kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przepisów stanowiących podstawę jej wydania, a nie ocena zasadności, motywów i celowości jej wydania. Zauważyć należy, iż nie każde naruszenie przepisu prawa ma charakter rażący. Ponadto wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił stanowisko organu, że zastosowanie przez Ministra Rolnictwa w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1961 r. sposobu rozstrzygnięcia "utrzymuje w mocy", które nie było przewidziane przez art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), w istocie oznaczało odmowę uchylenia orzeczeń w trybie nadzoru i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Niezasadne są również zarzuty wskazane w pkt. V – VIII skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy stwierdzenia nieważności określonych orzeczeń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Nie sposób zgodzić się z przedstawioną przez autora skargi kasacyjnej argumentacją tego zarzutu. Opiera się ona na założeniu, że skoro zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 29 marca 1946 r. stwierdzono, że nieruchomość stanowiąca własność M.L. nie podpadała pod przepisy o przeprowadzeniu reformy rolnej, to niniejsza nieruchomość była wyłączona z zakresu przedmiotowego art. 9 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, gdyż zawarty w tytule ustawy zwrot "uporządkowanie niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej" oznacza, że ustawa może mieć zastosowanie tylko do nieruchomości, które tej reformie podlegają. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tytuł ustawy nie daje podstaw do takiej wykładni. W niniejszej sprawie objęcie przez Państwo nieruchomości we władanie w toku przeprowadzania reformy rolnej w błędnym przekonaniu, że nieruchomość jest przeznaczona na cele tej reformy, mieści się w pojęciu "sprawy związanej z reformą rolną". O przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych można było orzec w sytuacji, gdy przejmowana nieruchomość została objęta we władanie Państwa do dnia wejścia w życie omawianej ustawy, jeżeli nadal pozostawała w jego władaniu lub została przekazana przez Państwo we władanie innym osobom fizycznym lub prawnym. W rozpoznawanej sprawie fakt pozostawania przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 kwietnia 1958 r. we władaniu Państwa nie jest przez strony kwestionowany. Organy orzekające na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego nie były uprawnione do badania, czy Państwo objęło nieruchomość we władanie zgodnie z prawem. Sprawdzało jedynie, czy ziściły się przesłanki wymienione w tym przepisie, a więc bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo we władanie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.