II OSK 2911/12

Dnia 12 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2012 roku, sygn. akt IV SA/Po 561/12 odrzucającego skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 roku, nr [...] w przedmiocie kontroli sanitarnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie kontroli sanitarnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kaliszu postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., po otrzymaniu wniosku spółki R. obejmującego zastrzeżenia strony wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr. 220 poz. 1447 ze zm.), orzekł o bezprzedmiotowości zastrzeżeń strony wraz ze sprzeciwem, albowiem kontrola przedsiębiorcy przez organ podjęta została i zakończona w dniu 15 maja 2012 r. Nie było więc możliwe wydanie postanowienia w trybie art. 84c ust. 9 u.s.d.g. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła spółka R. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 84c ust. 9 u.s.d.g. oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych. Po rozpatrzeniu sprzeciwu organ kontrolny wydaje rozstrzygnięcie, w którym postanawia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź postanawia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Wniesienie sprzeciwu wstrzymuje zatem jedynie czynności kontrolne będące w toku, zaś rozpatrzenie sprzeciwu może wywołać skutek w postaci odstąpienia od wstrzymanych czynności kontrolnych, bądź kontynuowania wstrzymanych czynności kontrolnych. W konsekwencji wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności w toku, w żadnym natomiast wypadku wniesienie sprzeciwu nie wywołuje skutków w stosunku do zakończonych już czynności kontrolnych jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka R. wniosła o uchylenie postanowień organów I i II instancji, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego tj.: art. art. 84c ust. 9 u.s.d.g. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 84 c ust. 10 zdanie drugie u.s.d.g., art. 84 c ust. 13 u.s.d.g. W odpowiedź na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odrzucając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcje Sanitarną ma swój odrębny przedmiot - ustalenie stanu faktycznego. Jest ono postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Podkreślił, że nie można tylko z przyznania prawa do zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Zdaniem organu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o bezprzedmiotowości zastrzeżeń strony wraz ze sprzeciwem w trybie art. 84 c u.s.d.g. nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy, nie podlega zatem kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych przewiduje art. 3 § 3 p.p.s.a. Jednakże ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w odniesieniu do postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym. Ponadto zaskarżone postanowienie sprowadza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła R. sp. z o.o. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6 ust. 1 zdanie 1 w związku art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez ich niewłaściwe stosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). Jak słusznie wskazał w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji postanowienie odnoszące się do postępowania kontrolnego uregulowanego przepisami ustawy o swobodzie gospodarczej nie mieści się w żadnej z kategorii określonych wymienionymi wyżej przepisami. Postępowanie kontrolne jest bowiem postępowaniem mającym na celu ustalenie stanu faktycznego i nie stanowi postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniu kontrolnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje bowiem podstaw do nadania mu charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Zatem postanowienie podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wydawane w trybie postępowania egzekucyjnego czy zabezpieczającego. Ponadto nie kształtuje ono również bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa (por. post. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/10). Zatem w przypadku zaskarżonego postanowienia dotyczącego postępowania kontrolnego niedopuszczalne jest wniesieni skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenie art. 6 ust. 1 zdanie 1 w związku art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie 1 Konwencji każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Prawo do sądu określone w powyższym przepisie wyraża się uprawnieniem do żądania rozpatrzenia każdej sprawy przez właściwy sąd (por. wyrok SN z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt IV CSK 364/06). Z rozpatrywanym zarzutem nie można się zgodzić, gdyż niniejsza sprawa była badana przez sąd. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była kwestia czy zakres przedmiotowy sprawy pozwala na rozpoznanie jej przez sąd administracyjny. Zakres kontroli działalności organów administracji publicznej został bowiem określony w art. 1 – 5 p.p.s.a. oraz w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (DZ.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ustawodawca krajowy uznał bowiem, iż postanowienia podejmowane w związku z prowadzeniem postępowania kontrolnego nie stanowią przedmiotu merytorycznej kontroli sądowej. Nie wszystkie bowiem działania administracji takiej kontroli podlegają. Skoro więc, jak zostało wskazane powyżej, zaskarżone postanowienie nie mieści się w żadnej z kategorii spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, Sąd I instancji oceniając jego dopuszczalność słusznie uznał, że postanowienie to należy odrzuć. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.