II OSK 152/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 305/12 w sprawie ze skargi C.S. i J.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 305/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C.S. i J.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. M.P. pismem z dnia 15 maja 2006 r. skierowanym do PINB, wskazała na uciążliwość gołębnika sytuowanego na działce sąsiedniej, stanowiącej własność skarżących. W wyniku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 2 czerwca 2006 r., na działce stwierdzono drewnianą szopę użytkowaną jako gołębnik, o wymiarach 3,0 x 6,0 m, usytuowaną w odległości 5 m od granicy. W oparciu o powyższe ustalenia PINB w Szydłowcu decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nakazał - w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie - przedłożenie inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wybudowanego obiektu, w terminie do dnia 15 września 2006 r. Po spełnieniu przez inwestora wskazanego obowiązku, PINB wydał w dniu [...] października 2006 r. decyzję Nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Mazowiecki WINB stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...] z [...] lipca 2006 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. WINB uchylił decyzję PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2008 r. wznowiono postępowanie w sprawie, w następstwie czego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. PINB uchylił decyzję nr [...] z [...] października 2006 r. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. PINB nakazał rozbiórkę drewnianego gołębnika, zaś decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. WINB stwierdził nieważność ww. decyzji PINB nr [...] z [...] marca 2008 r., kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił decyzję PINB nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. PINB uchylił decyzję nr [...] z [...] października 2006 r. i nakazał rozbiórkę wykonanego drewnianego gołębnika. Decyzja ta uchylona została decyzją WINB nr [...] z dnia [...] września 2008 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponownie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. PINB uchylił decyzję własną nr [...] z [...] października 2006 r. i odmówił wydania decyzji udzielającej zgody na użytkowanie wybudowanego gołębnika. Decyzja ta uchylona została decyzją WINB nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. PINB nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania gołębnika jako budynku gospodarczego. Na skutek uchylenia ww. rozstrzygnięcia (decyzją WINB nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.), PINB decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. WINB uchylił ww. decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy, zaś decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdził nieważność decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 1070/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. na decyzję WINB nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Sąd ustalił, iż zaskarżona decyzja uchylająca decyzję PINB z [...] czerwca 2010 r. nr [...], nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy (szopę) i umarzająca postępowanie administracyjne prowadzone w tym przedmiocie jest zasadna. Sąd wskazał, iż podstawą uchylenia decyzji była okoliczność wcześniejszego wydania decyzji w tym przedmiocie, która pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja organu I instancji dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jest więc z mocy prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważna, dlatego podlegała uchyleniu, zaś postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Sąd zauważył, że utrzymanie w mocy decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania drewnianego gołębnika na budynek gospodarczy (szopę) stałoby w sprzeczności z ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie drewnianego gołębnika, co podważałoby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto organ I instancji nie mógł rozstrzygać o istocie sprawy bez wcześniejszego uchylenia decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania. W konsekwencji Sąd wskazał, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja nr [...] z [...] października 2006r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika znajdującego się na działce skarżących oraz postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją. W związku w zaleceniami Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego I instancji winien wydać decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy lub odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. PINB, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a., art. 54 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane z 1974 r.) i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane) orzekł o uchyleniu decyzji własnej nr [...] z dnia [...] października 2006 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika na działce należącej do skarżących, usytuowanej w Szydłowcu przy ul. G. oraz zakazał użytkowania obiektu jako gołębnik. Organ I instancji ustalił, iż sporny budynek powstał w latach siedemdziesiątych, zatem przy rozstrzygnięciu sprawy zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami (§ 44 ust. 1 pkt 4d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48) oraz § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), drewniany gołębnik wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ponadto należy do pierwszej kategorii uciążliwości – U1. Minimalna odległość obiektu kategorii U1 od budynków mieszkalnych wynosi 15 m. Budynek mieszkalny M.P. usytuowany jest, jak wynika z protokołu oględzin i załączonej do akt mapy w odległości około 11 m. PINB stwierdził także, że w związku z charakterem użytkowanego obiektu nie ma żadnych możliwości technicznych i technologicznych ograniczenia uciążliwości spowodowanych przez gołębie, zaś przeprowadzone postępowanie wykazało błędną ocenę projektanta sporządzającego inwentaryzację budowlaną obiektu, nie uwzględnił on bowiem w swojej ocenie ograniczeń wynikających z uciążliwości obiektu. W konsekwencji PINB uznał, iż sporny drewniany gołębnik został wybudowany legalnie jako drewniana komórka, dokonano natomiast samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu na gołębnik. Uznał przy tym, że nie ma podstaw prawnych do zalegalizowania spornego obiektu jako gołębnik. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z [...] grudnia 2011 r. i orzekł na podstawie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., o uchyleniu w całości decyzji PINB nr [...] z [...] października 2006 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika na nieruchomości położonej przy ul. G. w Szydłowcu, będącej własnością skarżących oraz umorzył postępowanie prowadzone przez PINB w sprawie samowolnej budowy drewnianego gołębnika. WINB za słuszne uznał działanie organu I instancji dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną nr [...] z dnia [...] października 2006 r. oraz ustalenie o konieczności uchylenia tej decyzji. Stwierdził jednak, iż wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja jest nieprawidłowa, przez co nie może się ostać w obrocie prawnym. Wyjaśnił, iż decyzją z [...] października 2006 r. PINB działając w oparciu o art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika, zlokalizowanego na jej działce przy ul. G. w Szydłowcu. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wznowione zostało (postanowieniem PINB nr [...] z [...] marca 2008 r.), na wniosek M.P. wskazującej, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ww. decyzji. WINB ustalił, iż w ramach postępowania zakończonego decyzją nr [...] M.P. była obecna na oględzinach nieruchomości (z dnia 2 czerwca 2006 r.), doręczano jej także pisma i rozstrzygnięcia wydawane w trakcie postępowania, za wyjątkiem decyzji nr [...], przez co pozbawiona została możliwości wniesienia odwołania. Powyższe wypełnia przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. złożyła także skarżąca (pismo z 18 sierpnia 2009 r.), oba wnioski podlegały łącznemu rozpatrzeniu. WINB wyjaśnił, iż w toku postępowania skarżąca przedstawiła decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r., udzielającą pozwolenia na budowę komórki na nieruchomości położonej przy ul. G. w Szydłowcu. W oświadczeniu złożonym w dniu 19 maja 2010 r. skarżąca wskazała, że ww. decyzja dotyczy przedmiotowego gołębnika, podała także, że zaraz po wybudowaniu komórki zmieniony został sposób jej użytkowania z budynku gospodarczego na gołębnik. Powyższe okoliczności bezsprzecznie jako nowe dowody, nieznane organowi w dacie wydania decyzji nr [...] stanowiły podstawę uchylenia przedmiotowej decyzji. Wadliwość rozstrzygnięcia PINB polegała na oparciu decyzji na art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, reguluje kwestię dotyczącą nie stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, do samowoli budowlanych zrealizowanych przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. W sytuacji posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie można skarżącej zarzucić samowoli budowlanej. W związku z powyższym w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy dotyczące samowoli przewidziane w ramach Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji WINB stwierdził, iż wobec wybudowania przedmiotowego gołębnika na podstawie pozwolenia na budowę, pierwotnie jako budynku gospodarczego - komórki, a następnie zmianie sposobu jego użytkowania bez zgody właściwych organów, postępowanie prowadzone po wznowieniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej w trybie art. 37- 42 Prawa budowlanego z 1974 r. podlegało umorzeniu. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne orzekanie na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczących legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor legitymuje się ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Podniósł przy tym, iż PINB winien rozważyć zasadność wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego - komórki na gołębnik na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C.S. i J.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1070/10 oddalając skargę M.P. wyjaśnił, iż po wydanych w sprawie niniejszej, przez organy obu instancji rozstrzygnięciach w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB nr [...] z [...] października 2006 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika oraz postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. tegoż organu o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania organu i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości. Dlatego podstawę rozpoznania przez Sąd w niniejszym postępowaniu stanowiło ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo uchylając decyzję organu I instancji (nr [...] z [...] grudnia 2011 r. (uchylającą decyzję PINB nr [...] z [...] października 2006 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika), orzekł w ramach wznowienia postępowania o uchyleniu w całości decyzji PINB nr [...] z [...] października 2006 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika na nieruchomości skarżących oraz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnej budowy drewnianego gołębnika, zlokalizowanego na ww. nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że takie działanie organu odwoławczego, jest prawidłowe. Zakres rozstrzygnięcia organu II instancji wyznaczony jest zawsze zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji, co oznacza, że organ ten jest władny do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego organu I instancji w sytuacji, gdy rozpatruje odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji w toku jego postępowania. Wynika to z faktu, że umorzenie postępowania administracyjnego możliwe jest jedynie w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji, wniesienie odwołania od decyzji I instancji, w żadnym wypadku nie może prowadzić do wydania aktu kasacyjnego, mocą którego nie nastąpiłoby umorzenie postępowania przed organem I instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, bowiem, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Art. 138 k.p.a. zawiera wyczerpujący katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji. Istotną kwestią dla rozpoznania sprawy jest problematyka związana ze wznowieniem postępowania. Wznowienie postępowania następuje z urzędu z wyjątkiem art. 145 § 1 ust. 4 i 145a lub na żądanie strony. Sąd I instancji stwierdził, iż zasadnie organy rozpoznały pismo C.S. łącznie z wnioskiem M.P. w trakcie prowadzonego postępowania nadzwyczajnego. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako nowy dowód złożony w sprawie. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż wydając w dniu [...] października 2006 r. decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie gołębnika PINB nie posiadał wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę komórki w 1969 r. Ujawnienie ww. okoliczności, oprócz skutków procesowych – istnienia ustawowej przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB nr [...], skutkowało także odmienną oceną prawną dotyczącą legalności budowy gołębnika. Sąd I instancji podkreślił, iż okoliczność ta była kluczowa dla sprawy bowiem ujawnienie, iż sporny obiekt budowlany – komórka (użytkowana jako gołębnik) został wybudowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, uniemożliwiał prowadzenie dalszego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Wydane w dniu [...] października 2006 r. rozstrzygnięcie o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie gołębnika wydane zostało na podstawie art. 42 ustawy prawo budowlane z 1974 r. wobec ustalenia przez PINB na podstawie inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej obiektu, że stan techniczny budynku jest dobry. Sąd I instancji podkreślił, że powstanie samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. powodowało, że zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, legalizacja budynku przebiegała wedle reguł określonych w art. 37 – 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ustalenie w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., że obiekt budowlany wybudowany został zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, rodził po stronie organów nadzoru budowlanego obowiązek usankcjonowania samowoli budowlanej. Formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Wobec stwierdzenia legalności budowy obiektu pierwotnie jako budynku gospodarczego - komórki, nie można było zarzucić skarżącym samowoli budowlanej. Zatem ustalenia organu dotyczące zgody na użytkowanie obiektu objęte decyzją nr [...] były bezprzedmiotowe. Zasadnym zatem było rozstrzygnięcie organu o uchyleniu decyzji nr [...] w wyniku wznowienia postępowania oraz umorzenie w całości postępowania wywołanego wnioskiem w zakresie samowoli budowlanej obiektu gołębnika. Organ I instancji wadliwie rozstrzygnął w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu jako gołębnik, co zostało dostrzeżone i naprawione przez organ II instancji. Z tych samych przyczyn organ ten uznał, że brak jest także podstaw do podejmowania decyzji w oparciu o art. 40, a także nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przewidzianej w art. 42 prawa budowlanego. W zaistniałej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wykazali w toku postępowania zezwolenie na budowę komórki z dnia [...] sierpnia 1969 r., które nie dawało im automatycznie prawa (pozwolenia) na użytkowanie gołębnika. Czym innym jest bowiem dokument pozwolenia na budowę, który w ich przypadku wykazywał, że przedmiotowa komórka nie jest samowolą budowlaną, a czym innym jest pozwolenie na użytkowanie. Nie ulega wątpliwości, że decyzja nr [...] z dnia [...] października 2006 r. sankcjonowała samowolę budowlaną, a skoro skarżący przedstawili zezwolenie na budowę komórki, tym samym nie można mówić o samowoli budowlanej. Okoliczność, że od początku w komórce były gołębie nie przesądza o tym, iż organy administracji wydając pozwolenie na budowę (w 1969 r.) jednocześnie wydały pozwolenie na użytkowanie gołębnika. Sąd I instancji nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C.S. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.: - niezastosowanie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane w zw. z art. 50 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego przez to, że Sąd I instancji nie uznał powyższych przepisów za stosowne i nie stosując się do powyższych przepisów uznał brak pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego jako gołębnika, mimo iż w ówczesnym stanie prawnym niektóre obiekty, budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na użytkowanie ani nawet zgłoszenia, a niektóre obiekty trzeba było zgłosić i w razie braku sprzeciwu można było przystąpić do użytkowania między innymi były to parterowe budynki mieszkalne i gospodarskie; - naruszenie podstawowych praw konstytucyjnych tj. ochrony praw nabytych, przez to, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem nie uznał praw nabytych przez państwa S. z dnia [...] sierpnia 1969 r. w postaci prawa do użytkowania budynku gospodarczego jako gołębnika. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego. Przechodząc do oceny postawionego zarzutu niezastosowania art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 50 ust. 2 (powinno być §) w zw. z art. 7 ust. 1 (powinno być §) rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r., stwierdzić należy, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem § 7 pkt 1 ww. rozporządzenia dotyczy parterowych budynków o powierzchni zabudowania nie przekraczającej 12 m², natomiast jak wynika z akt sprawy powierzchnia zabudowania przedmiotowego budynku wynosi 18 m². Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja PINB w Szydłowcu z dnia [...] października 2006 r. prawidłowo została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nigdy nie powinna zostać wydana mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy. Należy zauważyć, iż toczące się od ponad 8 lat postępowanie w niniejszej sprawie do chwili obecnej nie ustaliło istoty postępowania pomimo wydania kilkunastu decyzji. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż wydając w dniu [...] października 2006 r. decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie gołębnika organ I instancji nie posiadał wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę komórki w 1969 r. Prawidłowe jest również zalecenie organu odwoławczego, iż organ powiatowy powinien wszcząć postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego – komórki na gołębnik na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. regulujących powyższą kwestię. Jednakże podkreślić należy, iż przede wszystkim organ I instancji powinien ustalić jakiej nieruchomości dotyczy ww. pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 1969 r. Bowiem jak wynika z odpowiedzi na skargę uczestniczki postępowania M.P. wynika, iż ww. pozwolenie z [...] sierpnia 1969 r. dotyczyło budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce A gdzie mieszkali skarżący do 1974r., a gołębnik znajduje się na działce o nr geodezyjnym B. Z akt sprawy wynika, iż decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Szydłowcu z dnia [...] sierpnia 1969 r. udzielono pozwolenia na budowę komórki na nieruchomości stanowiącej własność W.S. położonej w Szydłowcu przy ulicy G. nr [...]. Natomiast z ustaleń organów wynika, iż wyeliminowana decyzja nr [...] z dnia [...] października 2006 r. udzielała pozwolenia na użytkowanie drewnianego gołębnika znajdującego się na działce nr ew. B, położonej w Szydłowcu przy ul. G. [...]. Zatem stwierdzić należy, iż kwestia ta wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji, gdyż ma to niewątpliwie znacznie zarówno dla kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku jaki i dla stwierdzenia, czy pozwolenie z 1969 r. dotyczy przedmiotowego budynku, a wiec także dla określenia czy mamy do czynienia z samowola budowlaną, czy też nie jak to w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustaliły organy nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.