II GSK 407/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 668/12 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. (dalej: WSA w Sz. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 668/12 oddalił skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. (dalej: SKO) z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] cofającą zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), dalej: u.w.t. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sz. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] cofającą D. K. zezwolenie z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w Sz. przy ul. R. [...] z powodu przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży tych napojów za 2011 r. Z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że w dniu [...] stycznia 2012 r. D. K. złożyła oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2011 r., w którym podała kwotę 63.070,37 zł. W wyniku kontroli udokumentowanej protokołem z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzono, że wartość sprzedaży tych napojów za ten rok wyniosła 77.572,05 zł, a zatem różnica między wskazaniem oświadczenia a ustaleniami protokołu kontroli wyniosła 14.501,68 zł i miała wpływ na wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w tej sytuacji cofnięcie zezwolenia było obligatoryjne, przy czym nie miało żadnego znaczenia nieumyślne popełnienie przez stronę omyłki w oświadczeniu. W skardze do WSA w Sz. D. K. wniosła o uchylenie decyzji SKO w całości i rozpatrzenie sprawy co do istoty. Argumentowała, że nie sfałszowała danych podanych w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2011 r. tylko popełniła oczywistą omyłkę, która polegała na tym, że zamiast wartości sprzedaży brutto, podała wartość netto. Zauważając błąd, chciała go sprostować, ale organ na to nie zezwolił. Skarżąca podkreśliła, że cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu będzie skutkowało likwidacją działalności i koniecznością wypłacania przez państwo zasiłku. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. WSA w Sz. skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i jest on między stronami bezsporny. Nie ma zatem wątpliwości, że w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2011 r. skarżąca podała kwotę brutto sprzedaży piwa 63.070,37 zł, natomiast organ w wyniku kontroli ustalił, że wartość sprzedaży piwa za ten rok wyniosła brutto 77.572,05 zł. W postępowaniu skarżąca wyjaśniła, że w oświadczeniu podała błędną wartość sprzedaży na skutek oczywiście omyłkowego nieodróżnienia wartości sprzedaży netto od brutto. W ocenie Sądu cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 5 w zw. z art. 111 ust. 4 u.w.t. było prawidłowe, bo skarżąca w złożonym oświadczeniu podała fałszywe dane, czyli takie dane, które nie odpowiadały rzeczywistości. Art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. wyraźnie stanowi, że organ obligatoryjnie cofa zezwolenie w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4. W tym stanie rzeczy WSA w Sz. uznał, że organy nie miały prawnego obowiązku badać, czy skarżąca działa umyślnie, ponieważ wystarczającą przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu było stwierdzenie, że oświadczenie o sprzedaży alkoholu za 2011 r. zawierało fałszywe dane, czyli dane nieprawdziwe. WSA podkreślił przy tym, że to na podmiocie prowadzącym działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania tej działalności w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek naruszenia ustawowych zasad sprzedaży. Z wymienionych powodów zawarta w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 18 ust. 10 pkt 5 w zw. z art. 111 ust. 4 u.w.t. była zdaniem Sądu trafna, a tym samym poddana sądowej kontroli decyzja organu zgodna z prawem. II Skargę kasacyjną złożyła D. K. Wyrok zaskarżyła w całości. Domagała się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. poprzez uznanie, że omyłkowe wskazanie przez skarżącą w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2011 r. kwoty 63.070,37 zł świadczy o podaniu przez nią fałszywych danych, a w konsekwencji, że zaistniała przesłanka do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży; 2. art. 7 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia i wyjaśnienia okoliczności sprawy, co skutkowało wydaniem wyroku niezgodnego z prawem. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ użyty w art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. zwrot "fałszywe dane", niezdefiniowany w tej ustawie jest najbliższy znaczeniowo pojęciu fałszywości stosowanemu na gruncie prawa karnego. Wobec tego fałszywe dane to takie, które są obiektywnie i subiektywnie niezgodne z prawdą. Przez podanie fałszywych danych w myśl tego przepisu należy rozumieć działanie polegające na umyślnym ich podaniu jako nieprawdziwych lub wyrażeniu zgody na ich podanie w taki sposób, mimo posiadania wiedzy, że są one fałszywe, a to prowadzi do wniosku, że podanie fałszywych danych w oświadczeniu, o którym stanowi art. 111 ust. 4 u.w.t. musi być świadome i umyślne. Tylko takie działanie jest sankcjonowanie cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd I instancji powinien więc ocenić, czy skarżąca umyślnie podała nieprawdziwe dane w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2011 r., wprowadzając tym działaniem organ w błąd, czy podała je na skutek omyłki. Z akt sprawy wynika, że skarżąca na skutek oczywistej omyłki podała jako wartość sprzedaży napojów alkoholowych za 2011 r. kwotę sprzedaży netto, zamiast prawidłowo, kwoty brutto. Nie było to działanie umyślne, bo podana przez skarżącą kwota sprzedaży netto była tożsama z ustaleniami kontroli w tym zakresie, natomiast gdy skarżąca po kontroli dowiedziała się, że podała nieprawidłową kwotę to chciała naprawić błąd i uiścić różnicę, wynikającą z rozbieżności protokołu kontroli i jej oświadczenia. SKO nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna D. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi WSA w Sz. naruszenie prawa materialnego i procesowego, a więc w zarzutach kasacyjnych wskazała obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bo dopiero ich ocena i wyeliminowanie istnienia tych wad w wyroku Sądu I instancji, daje podstawę do oceny sposobu stosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej i sposobu kontroli tego stosowania dokonanego przez Sąd I instancji. W ramach zarzutu procesowego D. K. wskazuje na naruszenie art. 7 k.p.a. Stwierdza w nim, że brak wszechstronnego rozpoznania i wyjaśnienia sprawy skutkował wydaniem wyroku niezgodnego z prawem. Ten zarzut jest formalnie i merytorycznie nietrafny. Sąd II instancji podkreśla, że postępowanie kasacyjne polega na ocenie wyroku, z którym strona się nie zgadza, a nie na ocenie decyzji, które były przedmiotem skargi. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania musi w skardze kasacyjnej odnosić się do przepisów, które stosuje sąd administracyjny, a nie organ. Art. 7 k.p.a. jest przepisem, który wyznacza zakres działania organu w postępowaniu administracyjnym. Z tego powodu Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, zwłaszcza przez brak wszechstronnego rozpoznania i wyjaśnienia sprawy, bo ten Sąd nie wyjaśniał i nie rozpoznawał sprawy. WSA w Sz. w ramach przyznanej ustawą kompetencji kontrolował sposób ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz stosowanych przepisów prawa. Zatem strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, które przepisy określające sposób prowadzenia sądowej kontroli narusza wyrok objęty skargą kasacyjną. Ponieważ ten warunek nie został spełniony, to zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. musi być uznany za chybiony. Na marginesie tych rozważań wskazać trzeba, że ustalony przed organami stan faktyczny sprawy i podjęte w postępowaniu czynności wyczerpują treść art. 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że on również nie ma uzasadnionych podstaw. Strona w skardze kasacyjnej podnosi, że wyrok WSA w Sz. narusza art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t., a naruszenie polega na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisu. W przypadku zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podobnie, jak przy zarzutach formalnych, strona powinna wskazać przepisy naruszone przez Sąd I instancji, nakładające obowiązek określonego działania oraz wykazać na czym polega ich naruszenie. Skarga kasacyjna nie spełnia tego warunku w sformułowaniu samego zarzutu, jednak w jej uzasadnieniu wskazano, że wadą wyroku Sądu I instancji jest to, że zaakceptował wykładnię art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. przyjętą przez organy, a nie podzielaną przez stronę, zwłaszcza w zakresie rozumienia pojęcia "fałszywych danych" jakim posługuje się przepis. W ocenie skarżącej kasacyjnie organy i Sąd I instancji powinny przyjąć, że ten termin ma odpowiadać znaczeniu jakie nadaje pojęciu prawo karne, a to oznacza, że niezbędnym warunkiem przyjęcia fałszywości danych w oświadczeniu sprzedawcy napojów alkoholowych jest wykazanie zawinienia w podaniu nieprawdziwych danych, co do wartości obrotu tymi napojami. W takiej sytuacji, gdy strona wadliwie wskazuje podstawę kasacyjną i formułuje zarzut ale z uzasadnienia skargi wynika na czym on polega, Sąd II instancji może merytorycznie rozpoznać skargę kasacyjną w zakresie takiego zarzutu. Odnosząc się do tej kwestii merytorycznie Sąd II instancji stwierdza, że wyrok WSA w Sz. nie narusza prawa, bo akceptuje poprawną wykładnię treści art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. Art. 18 ust. 10 pkt 5 stanowi, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu z art. 111 ust. 4. Z kolei w świetle art. 111 ust. 4 przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. W myśl art. 111 ust. 5 ustawy opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych uzależniona jest od rocznej wartości sprzedaży tych napojów i jest przeznaczana na finansowanie prowadzenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu (art. 11 ust. 1 ustawy). Przedstawienie fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4 u.w.t., stało się powodem cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Art. 18 ust. 10 w sposób enumeratywny określa przypadki, w których zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży może zostać cofnięte przed upływem okresu, na jaki zostało udzielone. Bezspornym jest, że skarżąca złożyła oświadczenie o rocznej sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. W oświadczeniu podała błędne dane. Składając oświadczenie skarżąca oświadczyła, że jest świadoma odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oraz, że przedstawienie fałszywych danych powoduje cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. Bezsporny jest fakt, że organy na podstawie kontroli dokumentacji księgowej skarżącej ustaliły inne dane niż podane przez skarżącą. Skarżąca stwierdza, że składając oświadczenie popełniła "nieświadomą omyłkę" polegającą na nierozróżnieniu wartości sprzedaży netto i brutto. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w takiej sytuacji cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych znajduje uzasadnienie w treści art. 18 ust. 10 pkt 5 w zw. z art. 111 ust. 4 u.w.t., gdyż w złożonym oświadczeniu podano fałszywe dane. Za takie dane należy rozumieć dane nieodpowiadające rzeczywistości. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej interpretacji pojęcia "fałszywy" na gruncie różnych gałęzi prawa należy zauważyć, że pojęcie to ma różne znaczenie i skutki. Art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. wyraźnie stanowi, że organ cofa (obligatoryjnie) zezwolenie w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu. Ustawodawca nie pozostawił w tej materii swobody organom administracji stanowiąc, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych podlega cofnięciu w przypadkach enumeratywnie wskazanych w art. 18 ust. 10 ustawy. Niezasadnie również skarżąca wywodzi w skardze kasacyjnej, że użycie przez ustawodawcę w treści art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy pojęcia "fałszywe dane", a nie dane "błędne" czy "nieprawdziwe" świadczy o założeniu celowego wprowadzenia w błąd organu wydającego zezwolenie. Organy administracji nie miały obowiązku badać, czy skarżąca działała umyślnie, bo nie mają nawet takiej kompetencji. Wystarczającą przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych było wyłącznie stwierdzenie, że oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu zawierało fałszywe dane, czyli dane nieprawdziwe. Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek nie łamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. W konsekwencji w razie wystąpienia złamania którejkolwiek zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 ustawy jest obligatoryjne niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. Zawarta w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 18 ust. 10 pkt 5 u.w.t. jest trafna i z tego powodu czyni nieuzasadnionym zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.