IV SA/Wa 832/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę - Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...], wymierzył Gminie K. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł., za odprowadzanie w 2008 r. do środowiska ścieków z naruszeniem wymaganych warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], która została zmieniona decyzją Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...]. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Spółka odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub ponowne dokonanie wyliczenia wysokości wymierzonej kary pieniężnej. W odwołaniu Strona zarzuciła decyzji brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności, które miały wpływ na jej treść. Jednocześnie w odwołaniu Strona wniosła o uwzględnienie analizy ścieków pobranych w dniu [...] czerwca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przychylił się do wniosku Strony i decyzją z dnia [...] maja 2011 r. wydał nową decyzję wymierzającą Gminie K. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł., za odprowadzanie w 2008 r. ścieków z komunalnej oczyszczalni w K. z naruszeniem wymaganych warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Gmina K. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu Gmina zarzuciła naruszenie przepisu art. 3 pkt 31 w związku z art 3 pkt 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), dalej Poś. Powołując się na ww. przepisy oraz umowę z dnia 28 października 2004 r. zawartą z Zakładem [...],na podstawie której oddała przedmiotowej firmie do używania urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne służące do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i oczyszczania ścieków na terenie gminy K., stwierdziła, iż błędne było założenie organu I instancji, że prowadzącym instalację jest Gmina K. Ponadto zarzuciła niewyjaśnienie kwestii, jaki podmiot i w oparciu o jaki tytuł prawny jest prowadzącym instalację. W ocenie Strony to nie Gmina winna być adresatem decyzji w związku z czym nałożenie na nią kary pieniężnej rażąco narusza prawo. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1969/09. Decyzją z dnia [...] marca 2012r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2011 r., zmieniającej decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie wymierzenia Gminie K. administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie w 2008 r. do środowiska ścieków z komunalnej oczyszczalni ścieków w K. z naruszeniem wymaganych warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005 r., zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Gmina K. w dniu [...] października 2004 r. zawarła umowę z Zakładem [...] (zwany dalej Zakładem), na mocy której oddała Zakładowi do nieodpłatnego używania nieruchomości i ruchome mienie komunalne stanowiące urządzenia wodociągowo - kanalizacyjne służące do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i oczyszczania ścieków na terenie gminy K. Następnie Gmina K., decyzją Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005r. uzyskała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do środowiska oczyszczonych ścieków komunalnych z komunalnej oczyszczalni ścieków w K., na warunkach w niej określonych. Pozwolenie to zostało zmienione decyzją Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...]. Zgodnie z art. 275 Poś, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska. W myśl art. 3 pkt 20 zdefiniowano pojęcie podmiotu korzystającego ze środowiska, w świetle której Gmina K. jest bez wątpienia podmiotem korzystającym ze środowiska i w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie mają tu znaczenia kwestie podnoszone przez skarżącą tzn. naruszenia art. 3 pkt 31 w związku z art. 3 pkt.41 ustawy Poś. Zgodnie z art. 299 ust.1 pkt 2 Poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Zgodnie z art. 305 ust. 1. pkt 1 i 2, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a. Z treści art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 wynika, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: o 80 % - w przypadku składu ścieków; o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach; w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków; o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowią wyłącznej podstawy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Dodatkowo, uzupełniająco mają tu zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm). Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z treści art. 7 ust. 1 pkt. 3 wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty takich jak zaopatrzenie w wodę, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych należy do zadań własnych gminy. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi - art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska umowa zawarta pomiędzy Gminą K., a Zakładem [...] jest tylko formą realizacji zadań własnych gminy. Umowa cywilna nie jest aktem nadrzędnym nad ustawą i nie ma mocy zmiany uregulowań ustawowych, co oznacza że gmina zawierając taką umowę nie zwolniła się z ustawowych obowiązków z zakresu wykonywania zadań własnych gminy. Organ podkreślił, że to Gminie K. (a nie Zakładowi [...], pomimo, iż w tym czasie zawarta już była umowa) Starosta L. udzielił pozwolenia na korzystanie ze środowiska w zakresie wprowadzania oczyszczonych ścieków i to Gmina została zobowiązana do przestrzegania warunków udzielonego jej pozwolenia. Co prawda ustawa Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.) dopuszcza możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia na inny podmiot (art. 134 Prawa wodnego) ale tylko na zasadach określonych w przepisach. Z akt sprawy nie wynika by przed nabyciem przez Zakład tytułu prawnego do instalacji - oczyszczalni ścieków w K., prawa i obowiązki określone w przedmiotowym pozwoleniu zostały nań przeniesione. A zatem Gmina K. pomimo zawartej umowy pozostała podmiotem korzystającym ze środowiska, zobowiązanym do przestrzegania posiadanego pozwolenia lub w przypadku naruszania jego warunków do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych. Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że na podstawie zawartej umowy przysługuje Gminie ewentualne roszczenie regresowe do Zakładu na gruncie cywilnoprawnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, iż do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz.954) ponoszącym wymienione administracyjne kary pieniężne był ten podmiot, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem strony skarżącej wskazana nowelizacja spowodowała, że zarówno art.: 275 i 298 ust. 1 pkt 2 poś, jak i art. 3 pkt 20 poś nie określają, który podmiot należy uznać za wprowadzający do środowiska ścieki (art. 3 pkt 20 wskazuje tylko, jakiego rodzaju podmioty są określane mianem podmiotu korzystającego ze środowiska). Uregulowanie tej kwestii zawiera art. 138 ust. 1 poś stanowiący, że obowiązek eksploatacji instalacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska należy do jej właściciela, chyba że właściciel wykaże władanie taką instalacją - na podstawie tytułu prawnego - przez inny podmiot. Chodzi o podmiot prowadzący instalację określony w art. 3 pkt 31 poś. W ocenie skarżącej o ile prowadzącym instalację jest inny podmiot niż ten, którego dotyczy pozwolenie, jest on obowiązany do ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, w myśl art. 276 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Powyższe konstatacje o charakterze generalnym dotyczą również przypadku wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej podwyższonej na podstawie art. 303 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2007 r. IV SA/Wa 2171/06). Zdaniem strony skarżącej gdyby ustawodawca uważał inaczej, to nie dokonywałby zmiany regulacji w przedmiotowym zakresie i pozostawiłby niezmieniony stan, w świetle którego owa administracyjna kara pieniężna mogłaby być wymierzona stronie pozwolenia wodnoprawnego, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1289 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Oznacza to, że decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarżącego. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2011 r., zmieniającej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie wymierzenia Gminie K. administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie w 2008 r. do środowiska ścieków z komunalnej oczyszczalni ścieków w K. z naruszeniem wymaganych warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005 r., zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Podkreślenia wymaga , iż w niniejszej sprawie fakt naruszenia wymaganych warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty L. z dnia [...] stycznia 2005 r., zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie jest przez stronę kwestionowany. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii na który z podmiotów, winna zostać nałożona administracyjna kara pieniężna za przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Skarżąca Gmina K. podkreślała, że w dniu [...] października 2004 r. zawarła umowę z Zakładem [...] (zwany dalej Zakładem), na mocy której oddała Zakładowi do nieodpłatnego używania nieruchomości i ruchome mienie komunalne stanowiące urządzenia wodociągowo - kanalizacyjne służące do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i oczyszczania ścieków na terenie gminy K. i dlatego też to ten podmiot powinien być stroną postępowania zakończonego decyzją o wymierzeniu kary administracyjnej. Zdaniem strony skarżącej stosunek zobowiązaniowy między wskazanymi podmiotami spowodował przesunięcie odpowiedzialności z tytułu naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego na Zakładem [...] jako podmiot, który stał się podmiotem korzystającym ze środowiska. Zdaniem Sądu stanowisko to nie zasługuje na akceptację. W ocenie Sądu postanowienia zawartej w niniejsze sprawie umowy pomiędzy stroną skarżącą a Zakładem [...] nie mają znaczenia dla ustalenia, kto winien ponosić odpowiedzialność z tytułu naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Podstawą prawną nałożenia kary administracyjnej na Gminę K. było naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 298 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo ochrony środowiska). Art. 276 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Gmina stosownie do definicji pojęcia podmiotu korzystającego ze środowiska, zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo ochrony środodowiska spełnia pierwszy warunek tzn. jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Stosownie do treści art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, iż gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Ponieważ odprowadzanie ścieków z terenu gminy niewątpliwie stanowi zadanie o charakterze użyteczności publicznej, Gmina K. w tym zakresie może być traktowana jako przedsiębiorca. Pozwolenie zostało wydane na rzecz Gminy K., przy czym ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przewiduje w pewnych sytuacjach możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z takiego pozwolenia (art. 134 Prawa wodnego). Oznacza to, że dopóki nie nastąpi przeniesienie praw i obowiązków zobowiązanym do wykonywania warunków pozwolenia jest ten podmiot, któremu zostało ono udzielone. W niniejszej sprawie do przeniesienia tych praw nie doszło. W ocenie Sądu wbrew stanowisku strony skarżącej możliwe jest uzupełniające stosowanie innych aktów normatywnych w przypadku stosowania przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska o ile nie pozostają one w sprzeczności z regulacjami ochrony środowiska. Otóż przepisy odnoszące się do tematyki samorządu gminnego należy stosować, o ile ich zastosowanie nie spowoduje wypaczenia norm zawartych w Prawie ochrony środowiska, bądź wręcz ich modyfikacji niezgodnych z duchem regulacji środowiskowych. W niniejszej sprawie sytuacja taka ma miejsce tj. ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie pozostaje w kolizji z przepisami Prawa ochrony środowiska, i tak zgodnie z art. 9 ust. 1 tego aktu gmina w celu wykonywania zadań własnych, do których należy m. in. zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków może zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce co nie oznacza, że ów inny podmiot wszedł tym sposobem w prawa i obowiązki wynikające z uzyskanego przez Gminę K. pozwolenia wodnoprawnego. Jak trafnie wskazał Główny Inspektor Ochrony Środowiska umowa pomiędzy Gminą, a Zakładem [...] jest tylko formą realizacji zadań własnych gminy i nie może skutkować zwolnieniem jej zarówno z wykonywania zadań nałożonych ustawą, ale przede wszystkim obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką jest pozwolenie Starosty L. Tym samym nadal pozostaje podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.