II GSK 2104/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 563/12 w sprawie ze skargi A.G. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ł. na rzecz A.G. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 563/12 oddalił skargę A.G. (dalej: skarżący), prowadzącego Zakład Przetwórstwa Mięsnego "G." z siedzibą w N., na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. wydanej w przedmiocie oddalenia protestu od oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Uchwałą z dnia [...] listopada 2010 r. Zarząd Województwa Ł. (dalej: organ, instytucja zarządzająca) oddalił protest Zakładu Przetwórstwa Mięsnego "G." A.G. z siedzibą w N. od etapu oceny formalnej projektu pod nazwą: "Budowa elektrowni wiatrowej o mocy 800 kW w miejscowości N." złożonego w konkursie dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej lI Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II.9 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 24 czerwca 2010 r. skarżący złożył wniosek o dofinansowanie wspomnianego wyżej projektu, który następnie w wyniku przeprowadzonej procedury jego weryfikacji uzyskał negatywną ocenę formalną i został odrzucony ze względu na niespełnienie kryteriów oceny formalnej dotyczących kompletności wniosku o dofinansowanie. Na podstawie art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) instytucja zarządzająca pismem z dnia 7 września 2010 r. poinformowała skarżącego o negatywnej ocenie formalnej projektu wraz z uzasadnieniem wyników oceny projektu oraz pouczeniem o możliwości wniesienia protestu. Organ, ustosunkowując się do zarzutów skarżącego zawartych w proteście, stwierdził, że w piśmie z dnia 7 września 2010 r., informującym o negatywnej ocenie formalnej wskazano, iż w pkt 6.1 "Wnioskodawca wykazał koszty na przygotowanie dokumentacji (kosztorys, projekt budowlany, biznes plan) w roku 2011 i 2012, zaliczając je do kosztów kwalifikowanych projektu. W związku z tym, iż dokumenty te sporządzono w roku 2010, wydatki na ich poniesienie należało wskazać w roku 2010, jako koszty niekwalifikowane. Z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego, iż należności za przygotowanie projektu uiszczone zostaną przez stronę we wskazanych terminach, organ nie uznał kwalifikowalności wydatków związanych z przygotowaniem projektu". Jednocześnie instytucja zarządzająca podniosła, że strona w e-mailu dotyczącym poprawy/uzupełnienia braków/błędów we wniosku o dofinansowanie nie mogła zostać wezwana do wyjaśnienia powodów zaplanowania wydatków związanych z przygotowaniem projektu na lata 2011- 2012, gdyż w pierwotnym wniosku w pkt. 6.1 nie dokonano podziału kosztów na poszczególne kategorie. W związku z brakiem wyjaśnień i przedstawieniem w skorygowanym wniosku w pkt. 6.1 wydatków związanych z przygotowaniem dokumentacji w latach 2011-2012, instytucja zarządzająca uznała zarzut skarżącego w tym zakresie za nieprawidłowy. Organ stwierdził ponadto, że zapisy w instrukcji wypełniania wniosku dla pkt. 6.1 mają charakter ogólny, a wzór tabeli w formularzu wniosku zawierał zarówno pod rubryką z kosztami kwalifikowanymi, jak i rubryką z kosztami niekwalifikowanymi rubrykę "RAZEM", co w opinii organu jednoznacznie wskazywało na konieczność podsumowania kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych, bez konieczności dodatkowych opisów w instrukcji wypełniania wniosku. W związku z twierdzeniami skarżącego, że zapisy instrukcji wypełniania wniosku dla pkt. 7.8 są nieprecyzyjne i nie uwzględniają specyfiki projektów, które ze względu na występowanie pomocy publicznej mają różny poziom dofinansowania dla różnych kategorii wydatków, organ stwierdził, iż skarżący słusznie zauważył przy korekcie wniosku, że w związku z różnymi poziomami dla kategorii wydatków, poziom wykazywany w tab. 7.8 nie będzie identyczny w każdym roku. Jednakże nie uwzględnił, że kategorie z poziomem dofinansowania 50% pojawiają się w projekcie zarówno w 2011 r. jak i 2012 r. Zatem sposób wypełnienia pkt. 7.8 w powyższym przypadku, chociaż nie opisany w instrukcji wypełnienia wniosku, jest – w ocenie instytucji zarządzającej - prostą konsekwencją kategorii wydatków wskazanych w pkt. 6.1 oraz zapisów w pkt. 7.5, gdzie wnioskodawca wskazał poziom dofinansowania dla poszczególnych kategorii zgodnie z wybranym rozporządzeniem o regionalnej pomocy inwestycyjnej. Podkreślono ponadto, że wnioskodawca w załączniku nr 1 (biznes plan) nie zachował spójności z informacjami wskazanymi w formularzu wniosku, bowiem w pkt.3.4.8 nie uwzględniono wskaźnika rezultatu. Jednocześnie organ uznał za niezasadny, zarzut dotyczący sposobu przyjęcia skorygowanego wniosku, gdyż osoba go przyjmująca wydała osobie składającej korektę potwierdzenie przyjęcia na obowiązującym wzorze potwierdzenia. Nadto, w uchwale szczegółowo uzasadniono, nieuznanie zarzutu o przedłożeniu brakujących dokumentów wraz z korektą wniosku i ich zagubieniu przez instytucję zarządzającą. Uchwała Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] listopada 2010 r. stała się przedmiotem skargi złożonej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ł. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1522/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania wszczęte pytaniami prawnymi. W dniu 21 lutego 2012 r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. Sąd I instancji uznał, że skarga była zasadna wskazując, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt P 1/11 (Dz. U. nr 279, poz. 1 1644) uznany został za niezgodny z art. 87 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych, przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Za niezgodne z art. 87 Konstytucji RP uznane zostały również przepisy: art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 5 pkt 11 ustawy przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie wyrokiem Trybunału, wymienione wyżej przepisy utraciły moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Jak bowiem podniesiono, realizacja wyroku będzie wymagała systemowej interwencji ustawodawcy, polegającej na unormowaniu w aktach powszechnie obowiązującego prawa tych wszystkich dotychczasowych elementów systemów realizacji, które dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków uczestników konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych. W praktyce oznacza to możliwość utrzymania – w drodze wyjątku – dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., biorąc pod uwagę wskazane wyżej rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego oraz rozważania, zawarte w jego motywach wskazał, że rodzą się wątpliwości co do konieczności i możliwości dokonania oceny zgodności z prawem przeprowadzonej procedury oceny projektu skarżącego według wzorca sformułowanego w akcie usytuowanym poza systemem źródeł prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zakwestionowanie konstytucyjności uregulowań, określających prawa i obowiązki wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego, podważa sens sądowej kontroli procedury konkursowej, nakładając obowiązek dokonywania jej oceny w odniesieniu do regulacji niemającej charakteru normatywnego. Podkreślił, że sąd administracyjny dokonuje kontroli przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą oceny projektu wnioskodawcy. Ocena ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. W sprawach z zakresu realizacji regionalnych programów operacyjnych, z racji szczątkowej jedynie regulacji ustawowej, kontrola ta w całości opierałaby się zatem na uregulowaniach, określonych w systemach realizacji, nie mających charakteru normatywnego. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny zapisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oceny tej nie zmienia. Nie sytuuje bowiem, owych uregulowań (regulaminów, zarządzań, instrukcji etc.) w systemie źródeł prawa. Tym samym więc brak jest wzorca, w oparciu o który sąd administracyjny władny byłby dokonać kontroli. W istocie więc, zaakceptowanie stanowiska, iż w okresie obowiązywania regulacji, których konstytucyjność została zakwestionowania, sądy administracyjne obowiązane są do jej stosowania, prowadziłaby do swoistej "legalizacji" procedur, pozbawionych oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w Regulaminie konkursu, ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej II Ochrona Środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II.9 Odnawialne Źródła Energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, dokona przez instytucję zarządzającą negatywna ocena projektu skarżącego była wadliwa. Skarżący wezwany został do uzupełnienia/poprawienia wniosku e-mailem z dnia 3 sierpnia 2010 r. Niekwestionowana przez instytucję zarządzającą była również, podnoszona w skardze okoliczność, iż zakres koniecznych poprawek był doprecyzowany w rozmowach telefonicznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle treści wezwania z dnia 3 sierpnia 2010 r. (nieprawidłowości w pkt 6.1, pkt 7.8, załączniku nr 1 pkt 2.7) charakter co najmniej części uchybień wynikać mógł z niejednoznaczności kierowanych do strony wezwań. Ponadto instytucja zarządzająca nie wskazała, z jakich przyczyn nie skorzystała z możliwości zażądania od wnioskodawcy "dodatkowych wyjaśnień", skoro - jak wynika z akt sprawy - zakwestionowaniu podlegały kryteria formalne dopuszczające. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w związku z treścią wyrażonych poglądów prawnych, formułowanie wytycznych dla organu nastręcza problemy logicznej natury. Przyjęcie bowiem, iż procedura konkursowa opiera się o regulacje niemieszczące się w systemie źródeł obowiązującego prawa, z natury rzeczy nie pozwoli na uznanie, dokonanej w ramach tych procedur oceny projektów, za zgodną z prawem. Ponadto, wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego sanowanie wad legislacyjnych aktów sprzecznych z Konstytucją RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa Ł. zaskarżając to orzeczenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 823/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. Sąd podniósł, iż z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wiadomo bowiem jaka przyczyna była podstawą uznania, że doszło do naruszenia prawa. Czy podstawę rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011r., sygn. akt P1/11, niezgodności przepisów art. 5 ust. 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z art. 87 Konstytucji RP w zakresie, w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu i służące mu środki odwoławcze, warunkujące dopuszczalność skargi do sądu, są uregulowane w aktach znajdujących się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego. Z uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował stanowiska Trybunału Konstytucyjnego o obowiązku stosowania przez sądy administracyjne regulacji, wobec których obalone zostało domniemanie konstytucyjności, z uwagi na odroczenie przez Trybunał terminu utraty ich mocy obowiązującej. Czy też postawę rozstrzygnięcia stanowił wynik kontroli trybu dokonania przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym, oceny projektu zgłoszonego przez A.G., gdyż Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę Regulamin konkursu ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej II Ochrona Środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II.9 Odnawialne Źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 r. stwierdził, że dokonana przez instytucję zarządzającą negatywna ocena projektu jest wadliwa, z uwagi na niejednoznaczność i nieprawidłowość wezwania do uzupełnienia (poprawienia) wniosku. Ponadto, z uwagi udzielanie wnioskodawcy "ustnych wskazówek" precyzujących dokonanie uzupełnień wniosku, mimo braku takich regulacji w zasadach wyboru projektów, oraz instrukcjach i regulaminach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę swoje rozważania i ustalenia przyjął, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, nie wyjaśniając bliżej czy przez naruszenie prawa rozumie oddalenie protestu dokonane uchwałą Zarządu Województwa Ł. na podstawie niekonstytucyjnych regulacji, czy też instytucja zarządzająca oceniając projekt wadliwie zastosowała regulacje dotyczące systemu realizacji programu operacyjnego, co oznaczałoby, że Sąd pierwszej instancji regulacje te stosował. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł ponadto, ze doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania. Za uzasadniony uznał Sąd odwoławczy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisu art. 30c ust. 3 pkt. 1 ustawy. Sentencja zaskarżonego wyroku zawiera stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, natomiast nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji formułując wydane rozstrzygnięcie naruszył omawiany przepis ustawy i uczynił wyrok niewykonalnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P1/11, nie mógł mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a ocena wniosku A.G. o dofinansowanie zgłoszonego projektu w ramach Osi Priorytetowej II Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II 9. Odnawialne Źródła Energii RPO WŁ winna była przebiegać według dotychczasowych zasad wyboru projektów w trybie konkursu zamkniętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, określonych w systemie realizacji tego programu operacyjnego, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, Sąd pierwszej instancji obowiązany był stosować regulacje przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawy. Nie czyniąc tego w zakresie wyżej stwierdzonym (odmowa wskazań dalszego postępowania i brak przekazania sprawy do ponownego rozparzenia), Sąd pierwszej instancji naruszył art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 7 ust. 10 Regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi II Ochrona Środowiska, zapobieganie zagrożeniom i energetyka Działanie II 9. Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności dokonanej przez instytucję zarządzającą oceny projektu A.G., zwrócił właśnie uwagę, że udzielanie "ustnych wskazówek", tj. telefonicznego doprecyzowania koniecznych poprawek we wniosku nie przewidują zasady wyboru projektów ani towarzyszące im instrukcje i regulaminy. Zatem nie można zasadnie zarzucać, że Sąd ten przyjął możliwość telefonicznego doprecyzowania zakresu poprawek wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po ponownym rozpoznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 563/12, oddalił skargę A.G. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji – przytoczywszy uprzednio brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 26 ust. 2, art. 25 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazał, że przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Cała procedura określona jest w dokumentach wewnętrznych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. Procedura ta musi respektować standardy demokratycznego państwa prawa oraz zawierać obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 30b i 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotą rozpatrywanej sprawy jest ocena, czy wniosek skarżącego spełniał kryterium formalne określone w dokumentacji konkursowej. Sąd podzielił stanowisko Zarządu Województwa Ł., że dokumenty załączone do wniosku sporządzono w 2010 r., a sprawa dotyczyła sporządzenia dokumentacji w 2011 i 2012 r., zatem nie można było zaliczyć do kosztów kwalifikowanych. Tym bardziej, że w pierwotnym wniosku nie dokonano podziału kosztów na poszczególne kategorie. Sąd wskazał, że to jakie koszty należy uznać za kwalifikowane na poszczególnych etapach wskazuje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399 ze zm.). Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że nadzór budowlany nie jest kosztem przygotowawczym projektu, ale kosztem ściśle związanym z realizacją projektu, co wynika z art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Inna sytuacja dotyczy kierownika budowy, do którego obowiązków należy m. in. przejęcie od inwestora terenu budowy, co można uznać za prace przygotowawcze. Sąd pierwszej instancji ponadto wskazał, że nie załączono dokumentów dotyczących załącznika nr 15, o których mowa na str. 5 uwag do formularza wniosku o dofinansowanie, a w szczególności zaświadczenia organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000. A.G. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł., a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego przedstawionego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, a ustalenia faktyczne przedstawione przez sąd jako podstawa do wydania wyroku oddalającego skargę są niezgodne z przedłożonymi do skargi dokumentami i twierdzeniami stron; - art. 106 § 4 p.p.s.a. 2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 45 Konstytucji RP, art. 6 rozporządzenia MRR z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał przede wszystkim na przytoczenie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności niezgodnie ze stanem faktycznym. Odnosząc się do stwierdzenia Sądu, że dokumentacja przygotowawcza miała być sporządzona w 2011 i 2012 r., a wniosek był składany w 2010 r., a przez to koszty te nie mogły być kosztami kwalifikowanymi, podniósł, że zgodnie z przedłożonymi dokumentami aplikacyjnymi, w pkt 6.1. formularza wniosku zostały opisane terminy ponoszenia wydatków na wykonanie dokumentacji przygotowawczej. Z żadnego przepisu powszechnie obowiązującego, również z rozporządzenia MRR z dnia 11 października 2007 r., ani z żadnego punktu regulaminu konkursu lub instrukcji do wniosku nie wynika, że wydatki związane z ponoszeniem kosztów prac przygotowawczych muszą być ponoszone w jakimkolwiek konkretnym terminie, nie wynikał również z ww. przepisów obowiązek dostarczania dokumentów potwierdzających termin ponoszenia wydatków. Podniósł, że przepisy oraz zasady konkursu regulują tylko kwestię od jakiego terminu ponoszone wydatki mogą być kosztem kwalifikowanym projektu. W żadnym miejscu projektu nie znajduje się informacja, iż dokumentacja przygotowawcza będzie sporządzana w roku 2011 i 2012, a jedynie jest informacja, iż w tym okresie będzie ponoszona. Kwesta ta nie wzbudzała żadnych wątpliwości organu rozpatrującego wniosek o przyznanie pomocy, co znalazło wyraz w informacji o negatywnej ocenie projektu, jak również zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Ł. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że wbrew temu co twierdził Sąd do załącznika nr 15 dostarczona została cała posiadana przez skarżącego dokumentacja związana z postępowaniem środowiskowym. W dniu 17 sierpnia 2010 r. złożono załącznik "zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000". Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że zgodnie z regulaminem konkursu w przypadku wystąpienia błędów formalnych wnioskodawca ma prawo otrzymać wezwanie do ich usunięcia. Wezwanie to zgodnie z § 7 pkt 6 i 8 regulaminu powinno być jasne i w sposób niebudzący wątpliwości określać jakiego rodzaju błędy i braki zaistniały w złożonej dokumentacji. Natomiast skarżący otrzymał wezwanie ogólne i lakoniczne, nieprzedstawiające wprost informacji o brakach i błędach, nieodnoszące się do już złożonej dokumentacji. Przyjęta przez organ praktyka telefonicznych uszczegółowień kłóci się z zasadami ustanowionymi przez przepisy i regulamin konkursu, godzi w zasadę przejrzystości postępowania i może doprowadzić do pokrzywdzenia lub uprzywilejowania niektórych wnioskodawców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, co sprawia, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przystępując do jego rozpoznania wypada na wstępie zauważyć, iż stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zatem prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych wymaga wskazania konkretnego przepisu, który został naruszony przez Sąd oraz wyjaśnienia, na czym to naruszenie polega. Dodatkowo, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Zatem, powołane kilku norm prawnych, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, bez skonkretyzowania (z wyjątkiem art. 141 § 4 p.p.s.a.), na czym polega naruszenie każdej z nich, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu należyte ustosunkowanie się do tak postawionego zarzutu. Wskazać jedynie wypada, iż, mimo że fakty powszechnie znane, stosownie do art. 106 § 4 p.p.s.a., wchodzą zawsze w zakres procedowania nad treścią rozstrzygnięcia w sprawie, bez potrzeby powoływania się na nie przez strony, to, aby sąd odwoławczy mógł rozpoznać zarzut oparty na tej podstawie, musi wiedzieć, o jakie fakty stronie chodzi. Odnosząc się natomiast do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. (...), należy wskazać, iż co do zasady przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jednak w przypadku, jak ten będący przedmiotem rozpoznania, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09) przepis ten może stanowić samodzielną podstawę zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, a uzasadnienia faktyczne przedstawione przez sąd, jako podstawa wydania wyroku oddalającego skargę są niezgodne z przedłożonymi do skargi dokumentami i twierdzeniami strony, z czym należy się zgodzić. Wypada zatem przypomnieć, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skarżący podniósł, iż nieprawidłowa weryfikacja wniosku została spowodowana brakiem szczegółowych zapisów w instrukcji i formularzach aplikacyjnych oraz ze względu na ogólnikowe stwierdzenia (doprecyzowane ustnie w rozmowie telefonicznej) wezwania do usunięcia braków wniosku. Zarzut ten był już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. (wyrok z dnia 11 kwietnia 2012 r.), jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 823/12), który rozpoznając skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wskazał, odwołując się do stanowiska tego Sądu, iż zasady wyboru projektu ani towarzyszące im instrukcje i regulaminy nie przewidują doprecyzowywania zakresu poprawy wniosku na podstawie "ustnych wskazówek". Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie skargę był więc związany, stosownie do art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w wyroku kasacyjnym. Natomiast zaskarżony wyrok pomija milczeniem tę kwestię. Brak rozważań Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie nie daję więc gwarancji, że Sąd ten przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonego aktu. Z powyższym zarzutem skargi wiąże się kolejny zarzut skargi - kwestionujący prawidłowość dokonanej przez organ oceny formalnej wniosku. Skarżący zarzucił dokonaną przez organ ocenę w następujących kwestiach: Kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie: posiadania uzupełnionych wszystkich wymaganych pól zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, przygotowania załączników do wniosku zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, zasadami, wytycznymi IŻ RPO WŁ/IPII, spójności informacji zawartych we wniosku z informacjami zawartymi w załączniki do wniosku. Kompletności finansowej wniosku: zgodności planowanych wydatków z Zasadami kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ, prawidłowego opracowania montażu finansowego. Jak należy wnioskować z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji odniósł się do wskazanych powyżej zarzutów w końcowej części tego uzasadnienia. Analiza tego fragmentu (s. 10 – 11) prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez ten Sąd oraz oceny prawnej. Można by rzec, że Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do postawienia tez bez ich uzasadnienia, co nie pozwala na prześledzenie procesu myślowego, który doprowadził Sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego wyroku, a tym samym wyrok ten nie poddaje się kontroli instancyjnej. Podsumowując, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za zasady. Rozpoznając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. winien w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut nieprawidłowego przyjęcia przez organ procedur w zakresie wypełniania i uzupełniania wniosków o dofinansowanie programu. Następnie, o ile będzie to możliwe dokonać merytorycznego rozpoznania pozostałych zarzutów skargi. Wobec stwierdzonych uchybień natury procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od merytorycznego rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego może nastąpić dopiero wówczas, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi uzasadnionych wątpliwości. W tej sytuacji wypowiadanie się w tym zakresie w chwili obecnej należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.