II OSK 728/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1810/12 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1810/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Chorzowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie cofnięcia na okres 6 miesięcy A.B. upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z ustawą z dnia 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512 z późn. zm., dalej jako "ustawa") - od dnia 1 października 1999r. zaświadczenia lekarskie o czasowej niezdolności do pracy, na podstawie których ubezpieczony może uzyskać zasiłek chorobowy, zasiłek opiekuńczy lub wynagrodzenie za czas choroby przewidziane w art. 92 Kodeksu pracy mogą wystawiać wyłącznie lekarze upoważnieni przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Warunkiem uzyskania takiego upoważnienia jest złożenie przez lekarza pisemnego oświadczenia, że zobowiązuje się do przestrzegania zasad orzekania o czasowej niezdolności do pracy i wykonywania obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 wymienionej ustawy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych może cofnąć lekarzowi upoważnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich na okres do 12 miesięcy m.in. w przypadku, gdy zaświadczenie lekarskie zostało wystawione: 1) bez uprzedniego bezpośredniego badania ubezpieczonego, 2) bez udokumentowania rozpoznania stanowiącego podstawę orzeczonej niezdolności do pracy. We wniosku z dnia 3 stycznia 2000 r. o wydanie upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich złożonym w ZUS, skarżąca zobowiązała się do przestrzegania zasad orzekania o czasowej niezdolności do pracy i wykonywania obowiązków wynikających z przytoczonej ustawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000r. została upoważniona do ich wystawiania. Jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez ZUS skarżąca wystawiała zwolnienia lekarskie bez uprzedniego bezpośredniego badania ubezpieczonego, pod jego nieobecność, w trakcie jego pobytu w areszcie śledczym. Z przekazanej dokumentacji jasno wynika, że zaświadczenia lekarskie ZUS ZLA skarżąca wystawiała pod nieobecność pacjenta i na prośbę jego ojca, umieszczając w dokumentacji wskazania medyczne, których nie mogła zweryfikować. W dniu 6 marca 2012 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych upoważniającej do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy ZUS ZLA oraz poinformowana o możliwości złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W dniu 7 marca 2012 r. złożyła wyjaśnienia na piśmie, oświadczając, że została wprowadzona w błąd przez ojca pacjenta, który nadużył jej zaufania, podając nieprawdziwe informacje co do sytuacji syna. Ponadto wyjaśniła, że jest przemęczona, pracuje pod presją mając pod opieką ok. 4000 pacjentów i przyjmując ok. 70-80 osób dziennie. Wskazała również, że rozważała wizytę domową u pacjenta, jednak zrezygnowała z niej na skutek nadmiaru pracy. Podniosła również, że pomiędzy nią a pacjentami istnieje wzajemne zaufanie i szacunek, które stały się przyczyną złamania przez skarżącą przepisów dla - jak wskazała - dobra pacjenta, którego "z uwagi na ryzyko utraty pracy, nie mogła pozostawić bez pomocy". Jednocześnie oświadczyła, że takie postępowanie z jej strony miało charakter jednorazowy i całkowicie wyjątkowy oraz oświadczyła, że ściśle stosuje się do rygorów przepisów przywołanej ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że z ustaleń wynika, że w dniu 7 grudnia 2011 r. badała pacjenta i stwierdziła u niego infekcję dróg oddechowych, wobec czego wystawiła zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy na okres 8 dni. Ponieważ z kontaktów z ojcem pacjenta wynikało, że Ł.P. nadal źle się czuje, skarżąca, opierając się na jego słowach, wystawiała kolejne zaświadczenia ZUS ZLA, łącznie na okres do 19 stycznia 2012 r. Mimo, że skarżąca nie miała bezpośredniego kontaktu z pacjentem, w historii choroby naniosła zapisy o dolegliwościach pacjenta, które zgłaszał jego ojciec, a więc poświadczyła fakty, których w rzeczywistości nie miała możliwości zweryfikować. Z uwagi na jednoznaczne ustalenie, że skarżąca odstąpiła od przestrzegania obowiązujących zasad, na podstawie art. 60 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł, w ramach posiadanego luzu decyzyjnego, cofnąć upoważnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy na okres do 12 miesięcy. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, ZUS wydał decyzję o cofnięciu tego upoważnienia na okres 6 miesięcy, biorąc pod uwagę ocenę dotychczasowej pracy lekarza w zakresie prowadzenia dokumentacji, liczby uchybień i ich wagi. Z przepisów ustawy wyraźnie wynika obowiązek zbadania pacjenta przed wydaniem każdego zaświadczenia o jego niezdolności do pracy. W ocenie organu niesienie pomocy pacjentowi oraz bardzo duże zaufanie do niego i jego rodziny, nie mogą jednak usprawiedliwiać jej w sytuacji, gdy jest to przyczyną zaniedbania wykonania przez nią zawodowych obowiązków. Również sytuacja życiowa lekarza nie może rzutować na jakość wykonywanych przez niego obowiązków oraz nie może mieć absolutnie żadnego wpływu na przestrzeganie przez niego przepisów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A.B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r., że każde naruszenie zasad wydawania zaświadczeń lekarskich skutkuje cofnięciem upoważnienia do ich wystawiania oraz naruszenie art. 7 i art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa przewidują szereg rygorów związanych z ustalaniem prawa do świadczeń wymienionych w ustawie, a mających na celu zapobieżenie przypadkom nieuzasadnionej ich wypłaty. Przede wszystkim uprawnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy przyznaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych w drodze decyzji, po wcześniejszym złożeniu przez lekarza pisemnego oświadczenia, że zobowiązuje się do przestrzegania zasad orzekania o czasowej niezdolności do pracy i wykonywania obowiązków wynikających z przepisów ustawy - art. 54 ust. 1 ustawy. Zasady te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd wskazał, iż zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia zaświadczenia lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby lub konieczności osobistego sprawowania przez pracownika opieki nad chorym członkiem rodziny, wydaje się wyłącznie po przeprowadzeniu bezpośredniego badania stanu zdrowia ubezpieczonego lub chorego członka rodziny. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest że skarżąca w dniach 16 grudnia 2012 r., 27 grudnia 2011 r., 3 stycznia 2012 r., 11 stycznia 2012 r. oraz 20 stycznia 2012 r. wystawiła zaświadczenia o czasowej niezdolności do pracy bez badania pacjenta. W ocenie Sądu I instancji tego rodzaju postępowanie dawało Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych podstawę do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącej upoważnienia do wystawiania zaświadczeń. Sąd I instancji uznał, iż wobec spełnienia przesłanki określonej w przepisie art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł skorzystać z prawa cofnięcia skarżącej przyznanego wcześniej upoważnienia. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Sąd I instancji stwierdził, że nie są one trafne. Z przepisów powołanej ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia z 27 lipca 1999 r. wyraźnie wynika obowiązek zbadania pacjenta przed wydaniem każdego zaświadczenia o jego niezdolności do pracy i to bez względu na przewidywany czas leczenia. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą w skardze okoliczności nie mogą uzasadniać jej postępowania ani też nie mogły mieć żadnego wpływu na procedurę związaną z wydawaniem zaświadczeń o czasowej niezdolności do pracy. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podst. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.B. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 60 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa poprzez uznanie, iż każde naruszenie zasad wydawania zaświadczeń lekarskich skutkuje cofnięciem upoważnienia do ich wystawiania; oraz naruszenie prawa procesowego tj.: - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli przy załatwieniu sprawy; - art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez jego uchylenie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2012r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji całkowicie pominął okoliczność, że skarżąca z premedytacją, z góry powziętym zamiarem została wprowadzona w błąd przez ojca pacjenta. Sąd nie wziął pod uwagę trudnej sytuacji życiowej skarżącej, nadmiaru obowiązków zawodowych oraz związanego z tym przemęczenia, absolutnej wyjątkowości sytuacji, skupiając się jedynie na okoliczności wystawienia zwolnień L4 bez badania pacjenta. Zdaniem skarżącej nie można się zgodzić z zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu stanowiskiem, iż skarżąca kilkukrotnie dopuściła się naruszenia, gdyż opisane przewinienie dotyczy tylko jednego pacjenta, tych samych okoliczności faktycznych, nastąpiło w krótkich odstępach czasowych, co każe je traktować jako jeden czyn ciągły. Podniesiono, iż diagnoza w zestawieniu ze znajomością historii choroby pacjenta, dały podstawy, aby przypuszczać, iż konieczne będzie leczenie w warunkach domowych w wymiarze przekraczającym okres wystawienia pierwszego zwolnienia L4. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia bezpośredniego badania, skarżąca oparła się na oświadczeniach rodzica, które w pełni korespondowały z ustalonym wcześniej stanem pacjenta. Z uwagi na depresyjny nastrój pacjenta, brak możliwości skonfrontowania jego stanu podczas wizyty domowej, ryzyko utraty pracy oraz długoletnią znajomość wraz z zaufaniem łączącym strony, uznać należy, iż niedopełnienie wymogów bezpośredniego badania pacjenta, było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zarzuty w niej podniesione są całkowicie bezpodstawne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd ten nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego tj. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. zaznaczyć należy, iż Sąd administracyjny nie stosuje przepisów procesowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć jedynie trzeba, iż rozwiązania prawne wprowadzone ww. ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w której znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zgodnie ze swoimi kompetencjami Sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, m.in. w zakresie stosowania przez organy administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach strona skarżąca musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wskazując na naruszenie przez Sąd w zakresie przepisów postępowania wyłącznie przepisu postępowania administracyjnego, których Sąd w ogóle nie stosował, nie pozwala traktować ich, jako podstawy skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. poprzez uznanie, iż każde naruszenie zasad wydawania zaświadczeń lekarskich skutkuje cofnięciem upoważnienia do ich wystawienia, to stwierdzić należy, że także ten zarzut nie mógł być uwzględniony. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wystawiania zaświadczeń lekarskich, a w szczególności, gdy zaświadczenie lekarskie zostało wystawione bez przeprowadzenia bezpośrednio badania ubezpieczonego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może cofnąć upoważnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich na okres nie przekraczający 12 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji z punktu widzenia legalności, czyli zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Jednak kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym przybiera ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji dokonał wyboru prawnie dopuszczalnego sposobu rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie w dniach 16 grudnia 2012 r., 27 grudnia 2011 r., 3 stycznia 2012 r., 11 stycznia 2012 r. oraz 20 stycznia 2012 r. wystawiła zaświadczenia o czasowej niezdolności do pracy bez badania pacjenta. Powyższa okoliczność wypełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wobec czego Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł skorzystać z prawa cofnięcia skarżącej przyznanego wcześniej uprawnienia. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd administracyjny nie może nakazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych odstąpienia od nałożenia sankcji w postaci cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji obowiązek zbadania pacjenta przed wydaniem każdego zaświadczenia o jego niezdolności do pracy wynika również z rozporządzenia z dnia 27 lipca 1999 r. Natomiast okoliczności podnoszone przez skarżącą kasacyjnie związane z nadmiarem obowiązków zawodowych oraz związanego z tym przemęczenia nie mają wpływu na procedurę związaną z wydawaniem zaświadczeń. Również chęć niesienia pomocy pacjentom świadczy o dużej wrażliwości skarżącej, jednak okoliczność ta nie może stanowić usprawiedliwienia, gdy jest przyczyną zaniedbania wykonania przez skarżącą obowiązków zawodowych. Stwierdzić należy, iż naruszenie przez skarżącą kasacyjnie zasad wystawiania zaświadczeń lekarskich określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. było ewidentne. Zwrócić należy uwagę, iż organ wydając decyzję o cofnięciu skarżącej wyżej omawianego upoważnienia na okres 6 miesięcy wziął pod uwagę dotychczasową pracę skarżącej w zakresie prowadzenia dokumentacji, liczby uchybień i ich wagi co potwierdza dodatkowo brak dowolności przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji podzielić należy Stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.