I OSK 86/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wr 45/12 o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 27 września 2012 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 45/12) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. M. W. zwrócił się do Urzędu Gminy C. o przesłanie informacji dotyczącej wysyłanej korespondencji przez urząd gminy w okresie od [...] października do [...] października 2011 r. w postaci tabelki, ponadto wniósł o udzielenie informacji czy P. G. w okresie od [...] października do [...] października 2011 r. był w pracy czy też był nieobecny. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że udzielenie takiej informacji wymagałoby "zaangażowania znacznych sił, środków a także wymagałoby czasu, aby opracować ww. dane". Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], odmówił M. W. udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Uzyskanie takiej informacji musi być zaś uzasadnione istnieniem interesu publicznego, którego wnioskodawca nie wykazał. W odwołaniu skarżący podał, że żądana przez niego informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. O interesie publicznym można zaś mówić wówczas, gdy uzyskanie danych informacji publicznych może mieć znaczenie dla funkcjonowania państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływu na funkcjonowanie instytucji państwa do których należy zaliczyć urząd gminy. Zatem w interesie publicznym jest, aby taka jednostka funkcjonowała w sposób sprawny i ekonomiczny. Żądanie zatem informacji w przedstawionym we wniosku zakresie leży w interesie publicznym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. M. W. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministarcyjnego z uwagi na wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Pismem z dnia [...] września 2012 r. organ poinformował zaś, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Umarzając postępowanie sądowoadministracyjne – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu postanowienia wskazywano, że w dniu wniesienia skargi Wójt Gminy pozostawał w bezczynności odnośnie postępowania o udostępnienia informacji zainicjowanego przez skarżącego. W dniu [...] kwietnia 2012 r. organ ten wydał decyzję, którą odmówił udostępnienia skarżącemu żądanej informacji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego uznać zatem należało, że ww. postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Stało się ono bowiem zbędne, w sytuacji, gdy strona postępowania zakwestionowała bezczynność organu administracyjnego, a organ ten sam zniósł bezczynność wydając orzeczenie. Sąd podkreślił – powołując się na wydaną w składzie siedmiu sędziów uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 - że jego rola w takiej sytuacji sprowadzałaby się jedynie do zobowiązania organu administracyjnego do podjęcia takiej czynności bez wskazywania sposobu zakończenia postępowania. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania Sąd Wojewódzki wskazywał, iż nie uwzględnił go bowiem przepis art. 200 P.p.s.a., wobec umorzenia postępowania w sprawie, nie znajduje zastosowania. Sąd wskazał ponadto, że w sytuacji istnienia regulacji zawartych w art. 201 P.p.s.a. stanowiących wyjątek od generalnej zasady ponoszenia kosztów w postępowaniu sądowoadministracyjnym określonej w art. 199 P.p.s.a. Interpretować je należy ściśle, co pozwala na przyjęcie, że w przypadku umorzenia postępowania przez sąd administracyjny, zasądzenie kosztów od organu na rzecz skarżącego dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku, gdy organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, uwzględni skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 P.p.s.a) oraz gdy do umorzenia dojdzie w następstwie przeprowadzenia postępowania mediacyjnego (art. 118 § 2 P.p.s.a.). Skoro zatem organ nie uwzględnił skargi powołując się na wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] maja 2012 r. utrzymującej w mocy jego własną decyzję, brak było podstaw do zastosowania powyższego przepisu. M. W. w skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, zarzucił mu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a) tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do stwierdzenia bezczynności organu bez jednoczesnego zobowiązania go do wykonania czynności w określonym terminie, 2. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione umorzenie przez Sąd I instancji postępowania sądowego w niniejszej sprawie, 3. art. 200 P.p.s.a. i art. 201 §1 P.p.s.a., poprzez niezasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji umarzając postępowanie nie uwzględnił treści art. 149 P.p.s.a., którego wykładnia i zastosowanie wymagała uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie istota dokonanych zmian sprowadzała się do rozszerzenia środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez, funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W ocenie strony wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji, nie zwalniało wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku uwzględnienia skargi, sąd mógłby orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Uwzględnieniem skargi jest zatem również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 K.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak zatem orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Uwzględnienie skargi na bezczynność może polegać zatem wyłącznie na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące. Z obowiązku wydania orzeczenia w powyższym zakresie nie zwalniało Sądu wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność. Postępowanie sądowoadministracyjne nie mogło zatem w niniejszym przypadku zostać umorzone jako bezprzedmiotowe – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie odnosząc się do kwestii niezasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania wskazywał, że sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, odpowiadał normie art. 201 § 1 P.p.s.a. i na tej podstawie Sąd powinien zasądzić na jego rzecz zwrot kosztów postępowania. Jego zdaniem, Sąd I instancji błędnie utożsamił pojęcie "uwzględnienie skargi" z wydaniem pozytywnej (zgodnej z wnioskiem strony) decyzji merytorycznej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które należy uznać za zasadne. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż prezentowane w kwestionowanym postanowieniu stanowisko nie uwzględnia pełnej treści art. 149 P.p.s.a. w obecnie obowiązującym brzmieniu. Za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 oraz art. 161 §1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzające się de facto do kwestionowania prawidłowości umorzenia przez Sąd I instancji postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy organ, którego skarga na bezczynności dotyczy, wydał decyzję po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu tego Sądu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, w którym wywiedziono, że "Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu >>jednocześnie<< nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". W tym też zakresie należało uznać, że z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości powoduje, że również stanowisko Sądu I instancji w zakresie braku orzeczenia o kosztach postępowania, chociaż było nieprawidłowe, utraciło na swej aktualności. Bez wątpienia bowiem wydanie przez organ decyzji, po wniesieniu skargi na jego bezczynności, w przypadku umorzenia postępowania winno było wiązać się z zastosowaniem dyspozycji art. 201 § 1 P.p.s.a., nawet jeżeli jej prawidłowość została skontrolowana w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia Sądu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania sądowego, przepis art. 203 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, mimo że w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o ich zasądzenie.