II SA/Gl 537/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 22 listopada 2011 r. nr XIII/294/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w Bielsku – Białej działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie art. 15 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 22 listopada 2011 r. uchwałę Nr XIII/294/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren w rejonie ulic [...]. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 12 stycznia 2012 r., poz. 119). Skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosło Stowarzyszenie "[...]" w B., domagając się jej uchylenia w części dotyczącej ustaleń planu zawartych w § 12 ust. 3, a dotyczących działki oznaczonej w załączniku graficznym jako [...]. Zarzuciło, że w tej części zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu określonych w u.p.z.p. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło w szczególności (1) niezgodność ustaleń dla przedmiotowego terenu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ( § 12 ust. 3 planu w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Wskazało, że teren oznaczony w planie jako [...] stanowi w całości działka nr 1, obręb M. przy ul. [...]w B. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten mieści się w obszarze rozwoju zabudowy jednorodzinnej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale dla tej działki ustalono intensywną zabudowę wielorodzinną, mając na względzie fakt, że właściciele nieruchomości, przed uchwaleniem planu, uzyskali pozwolenie na budowę osiedla mieszkaniowego złożonego z 6 trzykondygnacyjnych budynków z garażami podziemnymi. Nadto inwestycja ta została zakończona i dopuszczona do użytkowania. Zarzucono też (2) niezgodne z prawdą stwierdzenie, zawarte w preambule uchwały, o zgodności planu z postanowieniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dalej zarzucono (3) naruszenie art. 19 u.p.z.p.. w związku z art. 17 pkt 6 b u.p.z.p poprzez niedokonanie uzgodnień w związku z dokonaną zmianą w projekcie planu. Wskazano, że na sesji w dniu 12 kwietnia 2011 r., Rada Miejska uznała za konieczne wprowadzenie zmian do projektu przedmiotowego planu, w tym zmianę przeznaczenia działki nr 1. W pierwszej wersji projekt przewidywał dla tego terenu 2 budynki (usługowy i gospodarczy) o łącznej powierzchni zabudowy ok. 5,5 % (370 m2). Dokonana zmiana polegała na dopuszczeniu intensywnej zabudowy w postaci osiedla mieszkaniowego z funkcjami usługowymi o powierzchni zabudowy 21 % (ca' 1600 m2). Pomijając fakt, że zgodnie z art. 19 u.p.z.p. w przypadku takiej istotnej zmiany wprowadzonej przez Radę do projektu planu, dokonanie ponownych uzgodnień w niezbędnym zakresie jest obligatoryjne, to w przypadku tej konkretnej zmiany, z uwagi na specyfikę tego obszaru, dokonanie uzgodnień z właściwym zarządcą drogi w świetle przepisu art. 17 pkt. 6 b było wręcz konieczne. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w ścisłym centrum, gdzie kumuluje się ruch samochodowy całej dzielnicy. Dopuszczenie w tym miejscu zabudowy wielorodzinnej z całą pewnością spowoduje znaczne nasilenie ruchu drogowego i problemy komunikacyjne z tym związane, zwłaszcza, że w dzielnicy dominuje zabudowa jednorodzinna a istniejące ulice do przyjęcia takiej ilości samochodów nie są dostosowane. Wnioski i uwagi o dokonanie takich uzgodnień złożone po wyłożeniu drugiej wersji planu przez skarżące Stowarzyszenie i mieszkańców zostały zignorowane. Zarzucono ponadto (4) niedopuszczalne wprowadzenie w drugiej wersji projektu planu, w § 12 ust. 3, dla działki nr 1 oznaczonej symbolem [...] treści niezgodnej z treścią uwag wniesionych do pierwszej wersji projektu, które radni na sesji w dniu 12 kwietnia 2011 r. uwzględnili. Opisano przy tym, na czym owe naruszenie miało polegać. Skarżące Stowarzyszenie na poparcie swoich zarzutów przytoczyło wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W końcowej części skargi wskazano, że Stowarzyszenie "[...]" jest organizacją pozarządową i posiada status organizacji pożytku publicznego. Podstawowym statutowym zadaniem Stowarzyszenia jest ochrona wartości przyrodniczych i kulturowych oraz szeroko rozumiana działalność edukacyjna. Przedstawiono kierunki działań oraz przyczyny ich podejmowania, mające na celu ochronę krajobrazu kulturowego dzielnicy [...] i [...], obejmującego zarówno zabytkowe obiekty jak i towarzyszące im założenia parkowe. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu niezgodności kwestionowanego zapisu z postanowieniami Studium, organ wskazał, że zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. Wobec tego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, która jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu. Z tego względu zapisy planu dotyczące działki nr 1 pozostają, w ocenie organu, w zgodzie ze Studium. Odpowiadając na pozostałe zarzuty, organ również ich nie uwzględnił wskazując, że w procedurze planistycznej nie zostały naruszone wskazywane przez skarżące Stowarzyszenie przepisy prawa. Szczegółowo przedstawiono proces rozpatrzenia uwag i wprowadzenia zmian do projektu planu. Wskazano, że uchwalenie zaskarżonego planu zostało poprzedzone przeprowadzeniem procedury planistycznej, co potwierdza załączona do odpowiedzi na skargę dokumentacja planistyczna. Odniesiono się też do kwestii legitymacji skargowej skarżącego w niniejszej sprawie, którą to legitymację skarżący wywodzi ze swoich statutowych zadań z zakresu ochrony wartości przyrodniczych, kulturowych oraz edukacyjnych. W ocenie organu art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w odniesieniu do normy z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Prawo zaskarżenia uchwały przysługuje każdemu, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Skarżący nie wskazał żadnego interesu prawnego czy uprawnienia. W związku z powyższym po stronie skarżącego brak jest legitymacji skargowej. Legitymacji takiej nie daje mu również przepis art. 25 § 4 ani art. 26 p.p.s.a. W myśl tego przepisu legitymacja do wniesienia skargi służy organizacji społecznej tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy mieści się w zakresie jej statutowej działalności i tylko w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W ocenie organu przedmiot skargi nie mieści się w działalności statutowej skarżącego. Z § 9 i 10 statutu skarżącego Stowarzyszenia nie wynika, aby to Stowarzyszenie mogło podejmować jakiekolwiek działania związane z realizowanym przez gminę zagospodarowaniem przestrzennym (zresztą możliwości takiej nie daje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżący nie działa też na rzecz osób trzecich. Zauważono, iż właściciele działki nr 1, posiadający interes prawny wynikający z posiadanego prawa własności reprezentowali odmienny pogląd niż skarżący co do sposobu przeznaczenia tej działki w planie. To ich uwagę do projektu planu uwzględniła rada gminy. Statutowe działania skarżącego stowarzyszenia są ograniczone do osób w nim zrzeszonych. Nadto skarżący nie wykazał ani naruszenia interesu prawnego ani uprawnienia. Brak legitymacji procesowej po stronie skarżącej powinien skutkować oddaleniem skargi. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem z dnia 13 lutego 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa. Na wezwanie to pismem z dnia 24 lutego 2012 r. odpowiedzi udzielił Prezydent Miasta Bielska – Białej, odmawiając uczynienia zadość żądaniom skarżącego. Na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. pełnomocnik organu podtrzymała argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, podkreślając brak legitymacji procesowej skarżącego Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do zbadania legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia i to nie tylko z uwagi na fakt, że okoliczność ta została podniesiona w toku postępowania przez organ, ale z uwagi na treść art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym takiej skargi zatem jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym zarządzeniem lub uchwałą. Skarżące Stowarzyszenie w niniejszej sprawie spełniło ten warunek, o czym już wyżej była mowa. Badając natomiast posiadanie przez skarżące Stowarzyszenie legitymacji materialnej, stwierdzić przyjdzie, że zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej oparte jest zasadniczo na kryterium interesu prawnego. Inaczej została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, uregulowana w art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. Stosownie do ich treści skargę można wnieść w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem organu gminy. Skarga może być wniesiona w imieniu własnym lub w imieniu grupy mieszkańców, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepisy powyższe wprowadzają istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji określonej w art. 50 p.p.s.a. W skardze wniesionej w imieniu własnym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie i to naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego powinna ona wykazać. Również sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09). Natomiast złożenie skargi w interesie grupy mieszkańców (art. 101 ust. 2a u.s.g.) wymaga legitymowania się pisemną zgodą poszczególnych osób, tworzących tę grupę, na ich reprezentowanie we wniesieniu tej konkretnej skargi. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. nie jest skargą powszechną. Można ją wnieść z powołaniem się na naruszenie własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego lub interesu grupy mieszkańców, ale tylko po uzyskanym od nich umocowaniu. Wykluczone jest skarżenie uchwały lub zarządzenia na podstawie powołanego przepisu, ale w interesie bliżej nieoznaczonych osób (zob.: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2005, teza 3 do art. 101 u.s.g.). Inaczej mówiąc, skarga oparta na art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. musi odnosić się do takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu (por.: wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1157/08), albo być wnoszona w interesie grupy osób przy pisemnym od nich umocowaniu. Powyższe wymagania dotyczą również skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez organizację społeczna, jaką jest w niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie. Jeżeli bowiem przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do skarżenia w interesie publicznym uchwał organu gminy przez każdego, to również organizacja społeczna występująca w roli skarżącego powinna, dla skutecznego wniesienia skargi, wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną i ten związek musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Nie może zatem organizacja społeczna skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy opierając się na art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09; postanowienie NSA z dnia 12 października 2001 r., sygn. akt II SA 138/01). W powołanym powyżej wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1457/05 wyjaśniono ponadto, że nie mają zastosowania do regulacji z art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. przepisy art. 31 k.p.a., dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób. Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały organu gminy, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza (w ocenie skarżącego) interesy jej członków. Stowarzyszenie w takiej sytuacji może złożyć skargę w imieniu konkretnych członków, grupy mieszkańców, po uzyskaniu ich pisemnego upoważnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. W kontekście powyższego stwierdzić też przyjdzie, że nawet, gdyby w niniejszej sprawie posłużyć się przesłankami z art. 50 § 1 p.p.s.a. z pominięciem przesłanek z art. 101 u.s.g. (czego Sąd uczynić nie może z naprowadzonych wyżej powodów), to i tak uprawnienie do wniesienia skargi przysługiwałoby organizacji społecznej jedynie wówczas, gdy brała udział w postępowaniu administracyjnym. Chodzi przy tym o postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanego aktu lub podjęciem czynności (a także w sprawach na bezczynność lub przewlekłość postępowania w tych sprawach). W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 31 k.p.a.), a to wyklucza jego uprawnienie do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Podsumowując, w niniejszej sprawie nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia wyłącznie istnienie powiązania przedmiotu kwestionowanej uchwały z celami statutowymi i zakresem jego działania tej organizacji, bez wykazania przez to Stowarzyszenie własnego interesu prawnego. Nadmienić jeszcze przyjdzie, że brak po stronie organizacji społecznej legitymacji skargowej stanowi przesłankę oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia. Zdaniem Sądu kategoria interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, a nie formalnoprawny. Negatywna ocena tej przesłanki prowadzi zatem do wydania orzeczenia merytorycznego - oddalenia skargi, a nie formalnoprawnego - odrzucenia skargi. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na wyżej wywiedziony motywy rozstrzygnięcia, Sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a tym samym do kontroli zaskarżonej uchwały. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl