II OSK 2966/12

Dnia 14 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 28 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego A. (dalej jako "stowarzyszenie") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z [...] sierpnia 2007 r., zmienionej następnie decyzjami z [...] października 2008 r., [...] stycznia 2009 r. oraz z [...] marca 2009 r. Decyzje te dotyczyły udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjno – magazynowego z częścią socjalno-biurową (profil kosmetyczno-drogeryjny) wraz z obiektami towarzyszącymi. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 31 § 2 w związku z art. 123 k.p.a. Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r., poz. 1409, dalej jako "Prawo budowlane"), art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepisu art. 28 ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa"). W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy środowiskowej, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestnicząc w nim na prawach strony. Uznając stowarzyszenie za organizację ekologiczną Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że katalog spraw, w których udział społeczeństwa jest przewidziany został określony przepisami prawa materialnego. Zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej, udział społeczeństwa jest wymagany tylko w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz decyzją z [...] czerwca 2007r. określił uwarunkowania środowiskowe dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta poprzedzona była postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy udziale społeczeństwa. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie zostały wniesione żadne uwagi. W ocenie organu I instancji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którego wszczęcia domaga się stowarzyszenie, jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od innych postępowań i nie wymaga udziału społeczeństwa. Oznacza to, że art. 31 k.p.a. nie ma w takiej sprawie zastosowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło stowarzyszenie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosło stowarzyszenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 31 k.p.a. daje także organizacji społecznej możliwość żądania wszczęcia takiego postępowania, jeżeli organizacja działa w sprawie dotyczącej innej osoby. Stosowanie tego przepisu zostało jednak wyłączone w sprawie pozwolenia na budowę z mocy art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji wyjaśnił, że obecne brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Przepis art. 28 Prawa budowlanego został następnie zmieniony dodanym przez art. 140 pkt 2 ustawy środowiskowej ustępem czwartym, który stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. W takim przypadku stosuje się art. 44 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet wtedy, gdy nie brały udziału w postępowaniu. Sąd I instancji podkreślił, że stowarzyszenie nie było stroną postępowania zwykłego o pozwolenie na budowę, ponieważ w dacie tej obowiązywał art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z 27 marca 2003 r., który wyłączał stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę art. 31 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, także obecnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ograniczony, ponieważ warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji, do tego rodzaju postępowań nie należy postępowanie nadzwyczajne mające się toczyć się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to odrębne postępowanie administracyjne, które ma na calu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji, celem ustalenia czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie nadzwyczajne jest całkowicie nową sprawą administracyjną, która stanowi formę nadzoru, a organ w tym postępowaniu rozpatruje sprawę tylko w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. Po pierwsze, zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, polegające na jego błędnej wykładni. W ocenie stowarzyszenia , Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepis ten nie daje organizacji ekologicznej prawa do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej decyzją, od której przysługiwałoby takiej organizacji wniesienie odwołania. Po drugie, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), przez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 320 zł, na którą składają się opłata kancelaryjna, wynagrodzenie pełnomocnika oraz wpis od skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Po pierwsze, w sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi w przypadku, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, jest ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę wniesioną przez Stowarzyszenie Zwykłe A. Oznacza to, że w świetle dyspozycji art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., zwana dalej "Prawo o stowarzyszeniach") osoby fizyczne w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności stowarzyszenia, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Należy podkreślić, że stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, czyli nie ma osobowości prawnej. Ponadto specyfiką stowarzyszeń zwykłych są następujące cechy. Po pierwsze, obniżenie minimalnej liczby osób fizycznych uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób). Po drugie, zastąpienie obowiązku uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść obowiązkiem uchwalenia znacznie bardziej uproszczonego regulaminu. Po trzecie, zastąpienie wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego (starosty), informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Po drugie, należy także zaznaczyć, że do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się w szczególności art. 10 i 11 Prawa o stowarzyszeniach, ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie może mieć organów. Posiada jednak wewnętrzną strukturę organizacyjną, zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza, że musi określić w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie, który nie jest jednak jego organem. Ponadto skutkiem braku osobowości prawnej jest brak zdolności do czynności prawnych, jak i brak własnego majątku. Po trzecie, w świetle dyspozycji art. 25 § 2 p.p.s.a. stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa czyli zdolność do występowania w postępowaniu, jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdolność sądowa organizacji społecznych, posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej lub regulaminowej – działalności, wynika również z przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ponadto stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, co oznacza, że tworzą je wszyscy członkowie, a więc grupa osób fizycznych zorganizowana pod kątem prowadzenia określonej działalności niezarobkowej, zaś regulamin takiego stowarzyszenia reguluje tylko sposób działania tych osób fizycznych, gdyż nie mają tu zastosowania przepisy art. 10 i 11 Prawa o stowarzyszeniach, jak w odniesieniu do stowarzyszeń zarejestrowanych w KRS. Dlatego też, co należy jeszcze raz podkreślić, w świetle dyspozycji art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, taka grupa osób może działać w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej lecz nie ma żadnych organów, gdyż nawet przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe nie jest jego organem o czym jednoznacznie stanowi art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11, CBOSA). Po czwarte, należy także podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie są same stowarzyszenia zwykłe tylko ich członkowie. Oznacza to, że to właśnie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Jednocześnie słusznie Sąd Najwyższy stwierdził, że "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia". W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że ponieważ stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Dlatego też także w przedmiotowej sprawie konieczne jest jednoznaczne zweryfikowanie przez Sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, które osoby fizyczne są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Ponadto w świetle art. 28 § 1 p.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Oznacza to, że osoby te mają obowiązek wykazać na mocy art. 29 p.p.s.a. swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Z kolei wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, czyli jest to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki, regulamin stowarzyszenia). Z akt sprawy wynika, że skargę, w imieniu Stowarzyszenia podpisał radca prawny G.W., któremu pełnomocnictwa do reprezentowania Stowarzyszenia przed Sądem I instancji udzieliła przedstawiciel Stowarzyszenia E.M. (karta nr 6 akt sądowych przed Sądem I instancji), co wynika z kserokopii regulaminu tego Stowarzyszenia zwykłego będącego w aktach administracyjnych organu odwoławczego (karta nr 16). Powyższy regulamin nie ma jednak podanej żadnej daty lecz tylko z zaświadczenia Starosty Poznańskiego z dnia 3 lutego 2009 r. wynika, że jest to stowarzyszenie zwykłe ujęte w ewidencji stowarzyszeń prowadzonej przez tego Starostę zaś jego przedstawicielem jest E.M. (karta nr 5 akt Sądu I instancji). Ponadto przedstawiciel danego stowarzyszenia E.M. pismem z dnia 24 lutego 2012 r. udzieliła także pełnomocnictwa radcy prawnemu G.W. do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, a więc także wniesienia skargi kasacyjnej (karta nr 6 akt sądowych Naczelnego Sądu Administracyjnego). Z kolei z treści regulaminu danego Stowarzyszenia datowanego już na dzień 21 marca 2014 r. już wynika, że przedstawicielem uprawnionym do reprezentowania stowarzyszenia na zewnątrz jest G.P., który w odróżnieniu od poprzedniego regulaminu został przez niego podpisany jako przedstawiciela Stowarzyszenia. Należy także zaznaczyć, że zmieniła się częściowo także treść regulaminu Stowarzyszenia, np. co do treści pkt 7, 8 czy też pkt 10 powyższego regulaminu. Ponadto z normy art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika, żeby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Dlatego też ponieważ stowarzyszenie zwykłe jest to grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (zob. postanowienie SN z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, nr 1, poz. 1). Po piąte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu przez stowarzyszenie zwykłe, jest tylko dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Oznacza to, że źródłem takiego upoważnienia nie można uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Oznacza to, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując tę sprawę będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższej oceny prawnej dotyczącej legitymacji procesowej danego stowarzyszenia zwykłego, podczas ponownej oceny formalnej skargi tego Stowarzyszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.