I OSK 960/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1482/12 o odrzuceniu skargi T. G. na działalność Rady Miasta Stołecznego Warszawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1482/12, odrzucił skargę T. G. na działalność Rady Miasta Stołecznego Warszawy. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, iż T. G. pismem z dnia 26 marca 2012 r., przekazanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 czerwca 2012 r., wniósł skargę na działanie Rady Miasta Stołecznego Warszawy, w treści której sformułował następujące zarzuty: przeciwko Radzie Miasta Stołecznego Warszawy, Burmistrzowi Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy, Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich – za zaniedbania stanu chodników w dzielnicy Śródmieście, przeciwko Dyrektorowi Biura Polityki Społecznej Urzędu m. st. Warszawy, Dyrektorowi Urzędu Pracy m. st. Warszawy za "bezczynność i kłamstwa dotyczące szkoleń bezrobotnych", a ponadto przeciwko Dyrektorowi Biura Edukacji Urzędu m.st. Warszawy za "matactwa dotyczące budżetu." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i polegającą odrzuceniu. Zdaniem Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie stanowi w istocie skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a. W sprawach tego rodzaju sądy administracyjne nie są właściwe. Uregulowana w przepisach Działu VIII K.p.a. instytucja skarg (w tym skarga z art. 227 K.p.a.) związana jest z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników. Skargi te zatem nie podlegają kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. Dlatego na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - Sąd orzekł o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. G., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 w związku z art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, art. 54 § 2 w związku z art. 55 oraz art. 58 § 3 P.p.s.a. poprzez orzeczenie o odrzuceniu skargi, pomimo że nie została ona przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz art. 57 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący postulował uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż pismo z dnia 26 marca 2012 r., które Sąd I instancji uznał za skargę, było jedynie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, nie zaś skargą, która to została złożona przez skarżącego do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 25 maja 2012 r. Skarga ta nie znajduje się w aktach sprawy, co oznacza, że organ, pomimo obowiązku zawartego w art. 54 § 2 P.p.s.a. nie przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kompletnych akt sprawy. Ponadto w przedmiotowej skardze T. G. zaskarżył działalność więcej niż jednego organu, a zatem, zgodnie z art. 57 § 3 P.p.s.a., Sąd obowiązany był rozdzielić powyższe skargi, czego jednak nie uczynił. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zbadał również poszczególnych zarzutów skargi i nie rozważył w odniesieniu do każdego z osobna, czy nie są spełnione przesłanki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tylko zakwalifikował wszystkie jako skargi i wnioski. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz organu według norm przepisanych. Odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podniesiono, iż żadna ze wskazanych w skardze do Sądu I instancji spraw nie stanowi sprawy w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. Ponadto nieprawdziwy jest zarzut nieprzekazania do Sądu kompletu akt sprawy, bowiem skarga z dnia 25 maja 2012 r. została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę z dnia 20 czerwca 2012 r. Następnie Sąd rozdzielił sprawy ze skargi z dnia 25 maja 2012 r., poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26 marca 2012 r. w ten sposób, że sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1482/12 dotyczyła Rady Miasta Stołecznego Warszawy, zaś sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1481/12 dotyczyła Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Akta zostały następnie zwrócone organowi pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. wraz z prawomocnym orzeczeniem o sygn. akt VII SA/Wa 1481/12. Data, która pojawia się w zaskarżonym postanowieniu, określająca że skarga T. G. pochodzi z dnia 26 marca 2012 r., jest zdaniem organu administracji oczywistą omyłką pisarską Sądu, który, co wynika z treści zaskarżonego orzeczenia, odniósł się do treści skargi z dnia 25 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, stąd tylko w tym zakresie władny był oceniać zasadność zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiot skargi złożonej przez skarżącego do Sądu Wojewódzkiego w tej sprawie nie mieści się w ramach zakreślonych przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący nie ma uprawnienia do żądania przeprowadzenia kontroli legalności działalności skarżonego organu, bo ten nie wydał żadnego aktu poddanego kognicji sądów administracyjnych, ani nie pozostawał bezczynny w takiej materii. Zatem Sąd I instancji zasadnie zakwalifikował skargę jako skargę powszechną, o której mowa w art. 227 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII K.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. III SAB 7/99, ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 27, LEX nr 40203, które to stanowisko zachowało aktualność po reformie sądownictwa administracyjnego i jest obecnie powszechnie aprobowane). Za niezasadny, jak również nieprawidłowo sformułowany, uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 58 § 1 P.p.s.a. składa się z sześciu punktów, a autor skargi kasacyjnej zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak również w jej uzasadnieniu, nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie domniemywać, że jej autor miał na myśli pkt 1 tego przepisu. Niezależnie od kwestii nieprawidłowości sformułowania zarzutu wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę, co zostało już przez Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnione w powyższych rozważaniach. Tym samym nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (błędnie wskazany w petitum skargi kasacyjnej jako art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a., który to przepis nie istnieje), bowiem skarga T. G. wniesiona w niniejszej sprawie nosi wszelkie cechy skargi, o jakiej mowa w art. 227 K.p.a., a ta może dotyczyć w szczególności zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie wskazuje żadnego konkretnego aktu ani czynności, którą skarży, ani też nie wskazuje żadnego toczącego się postępowania w swojej sprawie, w którym mogłaby zachodzić ewentualna bezczynność organu lub też przewlekłe prowadzenie sprawy. Przeto charakter skargi został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji, natomiast okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły zmienić konkluzji tej oceny. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 § 2 w związku z art. 55 oraz art. 58 § 3 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarga T. G. z dnia 25 maja 2012 r. została przekazana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 21 czerwca 2012 r. (data prezentaty k-3). Z uwagi na fakt, że w skardze zawarto zarzuty dotyczące działania różnych organów, a ponadto odpowiedź na skargę została wniesiona przez pełnomocnika w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy oraz Rady m.st. Warszawy, skarga została zarejestrowana pod dwiema sygnaturami (VII SA/Wa 1481/12 na działanie Prezydenta m.st. Warszawy oraz VII SA/Wa 1482/12 na działanie Rady m.st. Warszawy). W wyniku omyłki do niniejszej sprawy (sygn. akt VII SA/Wa 1482/11) zamiast kserokopii skargi z dnia 24 maja 2012 r. załączono pismo skarżącego z dnia 26 marca 2012 r. Jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, nadto została sprostowana jako oczywista omyłka, co zostało rozstrzygnięte postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OZ 597/13. W związku z powyższym za chybiony uznać należało również zarzut naruszenia art. 57 § 3 P.p.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał rozdziału spraw ze skargi z dnia 25 maja 2012 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć stosowny wniosek w wojewódzkim sądzie administracyjnym wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie. Żądanie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, również nie mogło odnieść skutku, gdyż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).