IV SA/Gl 1264/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] r., nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] G. M. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji, bądź niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną żoną G. B. Decyzją z dnia [...] Burmistrz W. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzając, iż świadczenie takie mu nie przysługuje, gdyż pozostaje on w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), z którego treści konkluzja ta miała wynikać. W odwołaniu od w/w decyzji G. M. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, iż organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia powołał się na literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, iż wykładnia językowa nie ma charakteru bezwzględnego, a w sytuacji gdy ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym nie można się na nią powołać, należy więc zastosować wykładnię celowościową i funkcjonalną. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych uznał, iż pozostawanie w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki nie może pozbawiać prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności realizując ciążący na nim obowiązek alimentacyjny. Wykładnia cytowanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinna prowadzić do rezultatów, które można by uznać za pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim, w którym jeden z małżonków musi opiekować się drugim i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia ani w inny sposób zapewnienia sobie środków do życia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. Wskazując na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07 stwierdziło, iż zgodnie z ich treścią o świadczenia pielęgnacyjne poza rodzicami i opiekunami faktycznymi mogą się ubiegać inni członkowie rodziny, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Zatem okoliczność, iż odwołujący sprawuje opiekę nad żoną, a nie nad własnym dzieckiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub pracy zarobkowej, która to przesłanka nie została spełniona, albowiem Pan G. M. urodzony w dniu[...] jest w wieku, w którym nie jest się już aktywnym zawodowo. Zdaniem organu, ustawodawca, konstruując przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym miał na uwadze jedynie osoby w wieku aktywności zawodowej gotowe do podjęcia pracy, ale zmuszone do odstąpienia od jej podjęcia lub rezygnacji z niej z uwagi na sytuację w rodzinie. Skoro zatem odwołujący się nie pracował ani nie zrezygnował z zatrudnienia, to nie spełnia przesłanki przywołanego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. M. zarzucił decyzji organu odwoławczego: 1. naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na "poprodukcyjny" wiek strony, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje wiekowego ograniczenia w uzyskaniu przedmiotowego świadczenia, jak również nie wskazuje – nawet pośrednio, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia ma być związana z wiekiem osoby opiekującej się. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym każdy członek rodziny rezygnujący z zarobkowania winien otrzymać odpowiednie wsparcie ze strony Państwa. W jego ocenie spełnia on określoną w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłankę warunkującą przyznanie tego świadczenia osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej lub też go nie podejmuje celem sprawowania opieki. W roku 2002 r. zrezygnował on bowiem z pracy zarobkowej, aby sprawować opiekę nad ówczesną konkubiną, z którą w roku 2008 zawarł związek małżeński. Od czerwca 2002 r., kiedy jego aktualna małżonka miała wylew, wymaga stałej opieki, co uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak głosi § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 12 marca 2012 r. poz. 270), dalej P.p.s.a., wynika, że w przypadku stwierdzenia bądź to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy owa kontrola legalności przeprowadzana jest także z urzędu, gdyż sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponadto przepis art.135 tej ustawy zezwala na zastosowanie przewidzianych nią środków również w odniesieniu do innych aktów i czynności w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego – to jest art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło bowiem do wyjaśnienia okoliczności sprawy pozwalającego na jej merytoryczne i zgodne z prawem załatwienie. Wynikło to z błędnej wykładni prawa materialnego, które organy naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mowa o art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako powód odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną podano, że wnioskodawca jest w wieku, w którym nie jest się aktywnym zawodowo – nie spełnia zatem przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Powyższe stanowisko – w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – nie zasługuje na akceptację. Stosownie do powołanego wyżej przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (pkt 2), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3); jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przed analizą art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy należy wskazać, że utrwalone już orzecznictwo nie pozostawia wątpliwości co do przysługiwania uprawnienia do tego świadczenia małżonkowi opiekującemu się niepełnosprawnym małżonkiem (przy spełnieniu oczywiście pozostałych przesłanek), bo w jej przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a nie o taką sytuację chodzi. Dalej należy stwierdzić, że z istoty omawianego świadczenia wynika, że może ono być przyznane osobie, która rezygnuje z zatrudnienia albo nie podejmuje pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba uprawniona winna należeć do określonego kręgu osób, zaś osoba wymagająca opieki winna legitymować określonymi przymiotami. Nie mogą też zajść okoliczności wyłączające przyznanie tego prawa. Podkreślić trzeba, że przywołany przepis posługuje się zwrotami "nie podejmują" i "rezygnują" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a oba zwroty łączy spójnik "lub". Oznacza to w tym przepisie, że owo uprawnienie służy osobie pracującej, która zrezygnuje z pracy albo osobie niepracującej, która tej pracy nie podejmuje, w określonym celu. Ustawa nie uzależnia spełnienia tych przesłanek od kryterium wieku opiekuna, ani nie odwołuje się do zdolności lub niezdolności do pracy. O niezdolności do pracy decydują inne kryteria, związane przede wszystkim ze stanem zdrowia wnioskodawcy, co powinno być potwierdzone orzeczeniem powołanych w tym celu organów wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 214, poz. 1407 ze zm.), bądź na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący oświadczył, że nie jest osobą niepełnosprawną. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że nie mógłby podjąć pracy czy innego zatrudnienia. Polskie ustawodawstwo nie zawiera górnej granicy wieku, od której uzależniona jest taka możliwość. Osiągnięcie wieku emerytalnego nie stoi ku temu na przeszkodzie, gdyż nawet nabycie uprawnień emerytalnych czy rentowych nie rodzi obowiązku skorzystania z nich, jest to bowiem przywilej. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (por. art.103 i nast.). Podobnie też przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę. W odniesieniu do świadczeń pielęgnacyjnych nie ma zastosowania również art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), który niezdolność do pracy z tytułu wieku definiuje, jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę, albowiem w ustawie o świadczeniach nie zastosowano niezbędnych odesłań. Okoliczności te nie zostały szczegółowo sprawdzone ani rozważone przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Tymczasem zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Cytowana regulacja ustanawia dla organów obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Natomiast zabezpieczeniem realizacji opisanej powyżej zasady jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organy powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że żaden z organów orzekających nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy G. M. jest niezdolny do pracy. Natomiast odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium wieku strony nie znajduje oparcia w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Organy dokonując weryfikacji zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ustaliły przeto podstawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji odmownej w tym zakresie. Dokonały też wadliwej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym wskazać należy, że ratio legis tego przepisu było zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy w imię poświęcenia dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia albo go nie podejmują, aby świadczyć im stałą opiekę – niewątpliwe bardziej efektywną, a przy tym generującą mniejsze koszty niż świadczona przez zakłady opieki. Organy nie podważyły twierdzenia skarżącego, że taka opiekę świadczy. Identyczne, jak tu zaprezentowane stanowisko, zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny (p. wyroki z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1484/11 i z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1787/11, dostępne w bazie internetowej orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn zapadłe w sprawie decyzje nie mogły się ostać. Orzekając ponownie właściwy organ, mając na względzie poczynione wyżej uwagi i uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przeprowadzi zgodnie z wymogami procedury administracyjnej określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie wyda stosowną decyzję. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.