II OSK 3068/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dowódcy Wojsk Lądowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1042/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla żołnierza zasadniczej służby wojskowej posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1042/12, po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla żołnierza zasadniczej służby wojskowej posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją Dowódca Wojsk Lądowych, po rozpatrzeniu odwołania M. P., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku dla żołnierza posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 128 ust. 1 i 2, art. 128b ust. 1 w zw. z art. 133 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.). W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy podał, że skarżący od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. pełnił w Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. służbę przygotowawczą w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Żołnierz w dniu 4 sierpnia 2011 r. wystąpił do Prezydenta Miasta S. o uznanie go za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny. Prezydent decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uznał M. P. za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny. Żołnierz w dniu 15 listopada 2011 r. złożył do Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, uzasadniając to tym, że przysługuje ono w czasie odbywania służby. Wniosek został złożony po jej zakończeniu. W ocenie Dowódcy Wojsk Lądowych stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonej decyzji jest właściwe, gdyż o ile żołnierz spełnił warunek określony w powyżej przytoczonym przepisie, to nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 128b ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że decyzję o przyznaniu żołnierzowi zasiłku wydaje dowódca jednostki wojskowej na podstawie udokumentowanego wniosku tego żołnierza. Wniosek niezbędny do wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty przedmiotowego zasiłku został złożony w dniu 17 listopada 2011 r., zatem ponad miesiąc po zakończeniu służby, co powoduje, że świadczenie nie może zostać przyznane. Skargą M. P. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 8, 9, 77, 61a i art. 63 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podkreślił, że Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 127 ust. 1 i 1b i art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 104 i 107 k.p.a., w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję, którą uznał M. P. za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu żonę K. P. oraz córkę M. P.. Z akt sprawy wynika, że powyższa decyzja została doręczona skarżącemu, jak również Komendantowi Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z.. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał m. in., że "decyzja uznająca skarżącego za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny została wydana w dniu [...] sierpnia 2011 r., licząc nawet tygodniowy termin doręczenia decyzji żołnierz miał możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przez pozostałe 2 miesiące pełnienia służby". Dalej organ podał, że "w czasie pełnienia służby przygotowawczej w ramach zajęć ze szkolenia prawnego żołnierze zostali szczegółowo poinformowani o prawie i procedurze starania się o uzyskanie zasiłku dla osób posiadających na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny. Wszystkim zainteresowanym żołnierzom, w tym wnioskodawcy, udzielano indywidualnych wyjaśnień na temat terminu i zasad składania wniosków do poszczególnych organów administracji. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawca był informowany również przez swoich przełożonych o obowiązku złożenia wniosku". Odnosząc się do powyższego Sąd zwrócił uwagę, iż zdarzenia prawne powodujące powstanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie, mogą zaistnieć miesiąc lub dwa przed zakończeniem służby wojskowej. Uwzględniając terminy ustawowe do załatwienia sprawy administracyjnej określone w art. 35 k.p.a., jak i tok czynności procesowych, gdyby podzielić stanowisko prawne organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, żołnierze w przypadku podejmowania rozstrzygnięć w ich sprawach, po zakończeniu służby wojskowej zawsze byliby pozbawieni należnych im świadczeń. Pogląd taki jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawego, a przede wszystkim zasadą ochrony praw nabytych. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z akt sprawy, wbrew twierdzeniu organu, nie wynika, że obowiązek wynikający z ww. przepisu został przez organ dopełniony. Skoro organ twierdzi, że skarżący miał więcej niż 2 miesiące na złożenie udokumentowanego wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, to również organ miał czas na wezwanie skarżącego do dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 128b ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Skarżący spełnił bezwzględny warunek wynikający z art. 128 ust. 1 ww. ustawy, a fakt że wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia złożył po zakończeniu służby, nie może skutkować odmową jego przyznania w sytuacji, gdy organ uchybił zasadzie wynikającej z art. 9 k.p.a. Skargą kasacyjną Dowódca Wojsk Lądowych zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wyjaśnianie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zawartego w sentencji wyroku, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 128b ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w następstwie stwierdzenia naruszenia przez te organy przepisów postępowania pomimo tego, że postępowanie organu I instancji nie stosującego art. 9 k.p.a. przed formalnym wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie było prawidłowe, 3) art. 145 § 1pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 128b ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo tego, że decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku określonego w art. 128 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego były prawidłowe, albowiem wniosek o przyznanie tego zasiłku złożyła osoba nie będąca żołnierzem. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o założenie, że na organach administracji spoczywają opiekuńcze obowiązki wobec obywateli, które winny być realizowane na podstawie art. 9 k.p.a. poza formalnie prowadzonymi postępowaniami. Takie założenia stanowią zagrożenie dla podstawowych praw i wolności obywateli, a tym samym zaprzeczenie podstawowej funkcji Sądów, jaką powinno być stanie na straży tych praw i wolności, przede wszystkim poprzez ochronę obywateli przed niezasadną, a nade wszystko pozbawioną ustawowej podstawy, ingerencją organów administracji w ich życie. Organ zwrócił także uwagę, że w zakresie złożenia przedmiotowego wniosku przez skarżącego Sąd uznał, iż stanowi on obowiązek strony. Tym samym Sąd popełnił podwójny błąd logiczny. Jeśli złożenie wniosku było obowiązkiem strony to w tym przypadku nie mógłby mieć zastosowania przepis art. 61 § 2 k.p.a., który w przypadku wszczęcia postępowanie z urzędu wymaga uzyskania zgody strony na prowadzenie takiego postępowanie (przepis ten nie może mieć zastosowania w realiach niniejszej sprawy także dlatego, iż wraz ze złożeniem wniosku wymagane jest przedłożenie określonych dokumentów, których organ za stronę uzyskać nie może). Natomiast jeśli nie był to obowiązek strony, lecz jedynie jej uprawnienie to cała argumentacja Sądu na temat obowiązków organu w tym zakresie pozostaje, w ocenie organu, w prawnej próżni. Ponadto Sąd nie wyjaśnił, w oparciu o jakie przepisy traktuje jako żołnierza czyli osobę pełniącą czynną służbę wojskową, osobę, która zakończyła czynną służbę wojskową jako żołnierz służby przygotowawczej a nie rozpoczęła pełnienia czynnej służby wojskowej w innej formie. W dalszej części skargi kasacyjnej organ podniósł, że ani uzasadnienie decyzji organu I instancji ani uzasadnienie decyzji organu II instancji nie daje podstaw do przypisywania przez Sąd tym organom poglądu, iż zarówno złożenie przedmiotowego wniosku, jak i jego rozpoznanie poprzez wydanie decyzji administracyjnej powinno nastąpić przed zwolnieniem strony z czynnej służby wojskowej. Termin zwolnienia strony z czynnej służby wojskowej jest terminem prekluzyjnym dla złożenia wniosku. Niewydanie decyzji administracyjnej przed tym terminem nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku i przyznaniu przedmiotowego zasiłku. Natomiast złożenie wniosku przez stronę po tym terminie obliguje organ do nieuwzględnienia wniosku. Przeciwny temu pogląd Sądu pozostaje w sprzeczności z art. 128b in fine ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do oceny, czy w świetle przepisu art. 128 b ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej dowódca jednostki wojskowej ma obowiązek wydania decyzji o przyznaniu żołnierzowi zasiłku, o którym mowa w art. 128 ust. 1 i art. 128 a ustawy w sytuacji, gdy udokumentowany wniosek żołnierza został złożony już po zakończeniu służby. W ocenie organów orzekających termin zwolnienia strony z czynnej służby wojskowej jest terminem prekluzyjnym dla złożenia wniosku i złożenie wniosku po tym terminie przez stronę, która nie jest już żołnierzem obliguje organ do nieuwzględnienia wniosku. W ocenie natomiast Sądu I instancji, sam fakt złożenia wniosku po zakończeniu służby przez żołnierza, który spełnił bezwzględny obowiązek wynikający z art. 128 ust. 1 ustawy nie może skutkować odmową przyznania zasiłku szczególnie w sytuacji, gdy organ uchybił zasadzie wynikającej z art. 9 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2001 r. sygn. akt P 15/00 dotyczącym zgodności z konstytucją przepisu art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (w ówczesnym brzmieniu) egzekwując od obywatela polskiego wykonanie obowiązku obrony Ojczyzny w określonej formie (zasadnicza służba wojskowa, przeszkolenie wojskowe absolwentów szkół wyższych, służba zastępcza), państwo nakłada na tego obywatela konkretne powinności, ale też przyznaje mu pewne uprawnienia i w związku z tym odpowiadające im obowiązki przyjmuje na siebie. Określone są one w rozdziale siódmym Działu III ustawy o obronie RP, zatytułowanym "szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin". Jednym z wymienionych tam, ciążących na państwie obowiązków jest zapewnienie utrzymania rodzinie, dla której praca obywatela powołanego do służby wojskowej była jedynym źródłem dochodów. Zagadnienie to uregulowane zostało w art. 127 i 128 ustawy o obronie RP. Bezsporne jest w sprawie, że M. P. od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. pełnił w Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. służbę przygotowawczą w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Żołnierz w dniu 4 sierpnia 2011 r. wystąpił do Prezydenta Miasta S. o uznanie go za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 127 ust. 1 i 1b i art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 104 i 107 k.p.a., w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję, którą uznał M. P. za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu żonę K. P. oraz córkę M. P.. Decyzja wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) w sprawie uznania poborowego lub żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członka rodziny, o której mowa w art. 127 ust. 1 ustawy kształtuje sytuację prawną adresata tej decyzji (poborowego, żołnierza) i ma znaczenie prawne w toku rozpoznawania innych spraw dotyczących uprawnień poborowego (żołnierza). W szczególności, jak to trafnie podniósł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, decyzja taka ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o przyznanie żołnierzowi zasiłku, o którym mowa w art. 128 ust.1 ustawy. Z chwilą bowiem uznania przez właściwy organ żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby nabył on prawo do odpowiedniego świadczenia pieniężnego za ten okres. Świadczenie to jest obligatoryjne. Decyzja podjęta przez właściwy organ potwierdza jedynie takie uprawnienia żołnierza, które powstały z chwilą zaistnienia określonych zdarzeń prawnych (posiadanie w czasie odbywania służby na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny). Spełnienie zatem przez żołnierza przesłanki z art. 128 ust. 1 ustawy i złożenie przez niego wniosku obliguje organ do wydania decyzji w trybie art. 128 b ustawy. Zgodnie z art. 46 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych (t.j. Dz. U. 2013.1211) roszczenia z tego tytułu ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat Jak wskazano wyżej w sprawie jest bezsporne, że M. P. w czasie odbywania służby spełnił przesłanki z art. 128 ust. 1 ustawy, był więc uprawniony, jako żołnierz pełniący w tym okresie służbę, do złożenia wniosku o przyznanie należnego mu za ten okres zasiłku. Przepis art. 128 b ust. 1 ustawy stanowiąc, że decyzję o przyznaniu żołnierzowi zasiłku wydaje dowódca jednostki wojskowej na podstawie udokumentowanego wniosku tego żołnierza nie wskazuje terminu w jakim wniosek taki ma być złożony, określa jedynie jaki organ i na podstawie jakiego wniosku jest właściwy do wydania decyzji o przyznaniu żołnierzowi zasiłku. Stanowisko organów orzekających, że w przepisie tym został określony prekluzyjny termin do złożenia wniosku (do zakończenia służby, co organy wiążą z użyciem określenia "tego żołnierza") nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach ani zasadach wykładni prawa. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że termin prekluzyjny (termin prawa materialnego) ze względu na skutki jakie wywołuje musi być określony w przepisie w sposób precyzyjny i jednoznaczny przez wskazanie konkretnego zdarzenia (daty, okresu), po upływie którego dana czynność jest bezskuteczna. W żadnym wypadku terminu takiego nie można domniemywać, czy też wywodzić z literalnego określenia przez ustawodawcę podmiotu, który dokonuje czynności. Za trafne należy zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, że sam fakt złożenia wniosku po zakończeniu służby przez żołnierza, który spełnił bezwzględny obowiązek wynikający z art. 128 ust. 1 ustawy nie może skutkować odmową przyznania zasiłku. Zasadnie także wskazał Sąd I instancji na uchybienie w toku postępowania przez organ zasadzie wynikającej z art. 9 k.p.a., co jednoznacznie wynika z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z treści oświadczeń skarżącego . Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 128 b ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. uznać należy za niezasadny. Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a . Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Oczywiście sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.