II GSK 679/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Ośrodka Rehabilitacji Leczniczej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2173/12 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Ośrodka Rehabilitacji Leczniczej w T. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samodzielnego Publicznego Ośrodka Rehabilitacji Leczniczej w T. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Wyrokiem z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2173/12, oddalił skargę Samodzielnego Publicznego Ośrodka Rehabilitacji Leczniczej w T. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2012 r., nr [...] o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Samodzielny Publiczny Ośrodek Rehabilitacji Leczniczej w T. złożył do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od października do grudnia 2011 r. Prezes Zarządu PFRON decyzjami z: [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2012 r. i [...] lutego 2012 r. odmówił wnioskodawcy wypłaty żądanego dofinansowania, zaś Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Samodzielny Publiczny Ośrodek Rehabilitacji Leczniczej w T. jest jednostką sektora finansów publicznych, zaś działalność samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, będących jednostkami sektora finansów publicznych, jest finansowana z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że są one finansowane ze środków publicznych. Tymczasem z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721; dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej) wynika, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skutkowało to odmową przyznania stronie żądanego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wydając takie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy miał na względzie stanowisko Ministra Finansów zawarte w piśmie z [...] grudnia 2011 r. (nr [...]). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów administracji odpowiadało prawu, zaś stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Sąd stwierdził, że z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej jednoznacznie wynika, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych, finansującym swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych – środków finansowych Narodowego Funduszu Zdrowia. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że są one finansowane ze środków publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, na rozstrzygnięcie sprawy nie miała wpływu okoliczność, że w zaskarżonej decyzji organ administracji zmienił swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Sąd uznał, że organ miał obowiązek odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu, co miało związek z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale, że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za zmianą dotychczasowego stanowiska. W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister Pracy i Polityki Społecznej nie naruszył przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ działał bowiem na podstawie przepisów prawa, podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, jak również prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Samodzielny Publiczny Ośrodek Rehabilitacji Leczniczej w T.. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego ze środków Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej na rzecz skarżącego z urzędu. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej polegającą na przyjęciu przez organ, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wykładni literalnej, skutkującą odmową wypłaty miesięcznych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, co według skarżącego wynika z błędnego przekonania, iż ustawodawca z góry założył, że wypłata dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych przysługuje jedynie niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej, zamiast zastosowania przez organ oraz Sąd wykładni funkcjonalnej (celowościowej), zgodnie z którą intencją ustawodawcy jest konieczność odciążenia pracodawcy przy ponoszeniu kosztów zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych w publicznych lub niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej; b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z 12 października 2012 r. do wszystkich twierdzeń wskazanych w skardze oraz w uzupełnieniu skargi, w szczególności niewyjaśnienie z jakiego powodu Sąd uznał. Że nieuzasadniona i nieoczekiwana zmiana przez organ przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej pozostaje w zgodzie z porządkiem prawnym oraz brak odpowiedzi na pytania dotyczące równości w traktowaniu podmiotów publicznych i niepublicznych (zakładów opieki zdrowotnej) przy założeniu, że jedne i drugie otrzymują środki publiczne z Narodowego Funduszu Zdrowia, a w szczególności poprzez stwierdzenie przez Sąd, iż "poza wpływemna rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji art. 26b ust. 7 Ustawy, m. in. W oparciu o wyjaśnienie zawarte w piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]", podczas gdy właśnie ta zmiana miała decydujące znaczenie w rozstrzyganiu przedmiotowej kwestii i stanowiła uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa i zarazem sporna w tej sprawie kwestia rozumienia pojęcia "środków publicznych" nie budzi, w świetle prawa, wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast fakt, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zasada zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, nie może służyć do petryfikacji naruszeń prawa. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie może być wykorzystywana jako ograniczenie dla dokonywania przez organy korekt w zakresie wykładni i stosowania prawa, w szczególności korekt polegających na usunięciu błędów w rozumieniu przepisów prawa, zmierzających do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji w tej sprawie wyraźnie stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków. Należy przede wszystkim zauważyć, że ten przepis nie dotyczy wyłącznie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czy innych jednostek sektora finansów publicznych. Obejmuje również, a nawet przede wszystkim pracodawców – jednostki ze sfery niepublicznej, wśród których mogą być i takie, które w pewnym zakresie korzystają ze środków publicznych, np. w ramach programów wspierania przedsiębiorczości. Stąd w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej jest mowa o wynagrodzeniu pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 9). W konsekwencji wszystkie przychody samodzielnych publicznych ZOZ-ów (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status samodzielnych publicznych ZOZ-ów pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne ZOZ-y zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie ZOZ-y i ich przychody ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych wynika oczywista zasada, że wszystkie przychody samodzielnego publicznego zoz-u stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą. Przyjęcie więc stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do [...] września 2012 r. na podstawie art. 26 b ust. 7 nie obejmuje samodzielnych publicznych ZOZ-ów jest w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania samodzielnemu, publicznemu ZOZ-owi takiego dofinansowania. Można by ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając ust. 8 w art. 26b. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji zawodowej wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione. Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A), wynika, że zmiana ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej, polegająca na wprowadzeniu do art. 26 b ust. 4 (obecnie ust. 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć, (jak wnoszący skargę kasacyjną przyznaje), unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela również zarzutu co do naruszenia przez Sąd I instancji zasady równego traktowania określonej w art. 32 Konstytucji RP, przez dyskryminację samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakresie dostępu do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących (m.in. wyrok TK z 23 października 2001 r., K 22/1, OTK z 2001 r., Nr 7, poz. 215). Z tak rozumianego art. 32 Konstytucji wynika, że nie mają charakteru dyskryminującego zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów, które różnią się określoną cechą istotną, uzasadniającą ich nierówne traktowanie. W związku z tym należało rozważyć, czy doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie, w zakresie dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, publicznych zakładów opieki zdrowotnej i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Przystępując do oceny omawianej kwestii przede wszystkim trzeba zauważyć, że obowiązująca od 1 lipca 2011 r. ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nie zna już pojęcia "niepubliczny zakład opieki zdrowotnej". W stosunku do podmiotu prowadzącego działalność leczniczą polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych posługuje się pojęciem "podmiotu leczniczego" (art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2). Ustawa wymienia kilka kategorii podmiotów leczniczych, różniących się od siebie istotnie pod względem charakteru prawnego i zasadami finansowania, m. in.: przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki budżetowe. Zbędne wydaje się uzasadnianie, że to, co znacząco różni publiczne ZOZ-y od innych podmiotów leczniczych, w tym od dawnych ZOZ-ów niepublicznych i jest zarazem cechą istotną z punktu widzenia określenia zasad korzystania z dofinansowania ze środków publicznych, dotyczy ich ustroju finansowego (samodzielności finansowej). Była już o tym mowa, że samodzielne publiczne ZOZ-y należą do sektora finansów publicznych i w konsekwencji wszystkie ich przychody są środkami publicznymi. Dlatego źródła finansowania samodzielnych publicznych ZOZ-ów podlegają ustawowej reglamentacji (art. 55 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r.) w odróżnieniu od źródeł finansowania innych podmiotów leczniczych. Można dodać, że ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) również wyraźnie różnicowała sytuację finansową samodzielnych publicznych ZOZ-ów i ZOZ-ów niepublicznych, określając jedynie źródła finansowania samodzielnych publicznych ZOZ-ów (art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1). Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zobowiązuje Narodowy Fundusz Zdrowia do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i do prowadzenia postępowania w tych sprawach w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Niemniej jednak umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2). Finansowanie podmiotów leczniczych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie udzielania przez nie świadczeń leczniczych rządzi się innymi prawami i ma odmienne cele od dofinansowania pracodawców przeznaczonego na wynagrodzenia zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych. Kryterium korzystania z finansowania przez Narodowy Fundusz Zdrowia nie może być zatem uznane za miarodajne (nie jest cechą istotną) dla oceny zasad dofinansowania podmiotów leczniczych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w żaden sposób nie może implikować jednakowego dostępu wszystkich podmiotów leczniczych do środków tego Funduszu. Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska w kwestii interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej wyrażonego m. in. w wyrokach z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1759/12; z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1802/12; z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1738/12. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t. j. Dz. U. 2013 r. poz. 490), orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.