II GSK 583/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 854/12 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całosci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 2 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 854/12, po rozpoznaniu skargi K. K. uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z [...] czerwca 2012 r. nr 79/OR11/2012 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: B. K. złożył [...] maja 2007 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura ARiMR) [...] lutego 2008 r. wydał decyzję o przyznaniu wnioskodawcy płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r. Następnie organ uzyskał informację, że B. K. zmarł [...] września 2007 r. K. K. [...] marca 2008 r. złożyła wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce B. K. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Kierownik Biura ARiMR postanowieniem z [...] marca 2008 r. wydanym na podstawie art. 59 § 2 i art. 58 § 1 k.p.a. odmówił K. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007, w związku ze złożonym przez B. K. wnioskiem o przyznanie płatności. Organ podniósł, że termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności w przypadku przeniesienia posiadania, określony w § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r.), wynosi 35 dni od dnia przeniesienia posiadania i upłynął on [...] października 2007 r. Wspomniany termin ma charakter materialny i dlatego nie podlega przywróceniu. K. K. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddział ARiMR), postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i odmówił przywrócenia terminu. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Kierownika Biura ARiMR nie istniała w obrocie prawnym, gdyż wnioskodawca zmarł przed jej wydaniem. W związku z tym sprawa przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007 B. K. nie była zakończona decyzją ostateczną. Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik Biura ARiMR błędnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., gdyż w sprawie miały zastosowanie § 13b i § 13a rozporządzenia Dyrektor Oddział ARiMR wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w miejsce zmarłego producenta rolnego, o którym mowa w § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uwzględnił skargę K. K. i uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] czerwca 2012 r. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Dyrektora Oddziału ARiMR, że podstawę prawną rozpatrzenia wniosku strony skarżącej powinien stanowić § 13a rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Z treści § 13a ust. 1 rozporządzenia wynika, że w przypadku śmierci producenta rolnego, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania tej płatności, jego spadkobierca może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce zmarłego producenta rolnego, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych objęte zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1. Z kolei ust. 2 stanowi, że wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce zmarłego producenta rolnego składa się w terminie 2 miesięcy od dnia jego śmierci. Sąd pierwszej instancji uznał, że termin określony w § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. jest terminem procesowym. Jego zachowanie nie kształtuje praw lub obowiązków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Zachowanie tego terminu nie przesądza bowiem o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, a jedynie o możliwości wstąpienia do postępowania administracyjnego, którego celem jest przyznanie takiej płatności. Zachowanie tego terminu dotyczy więc sytuacji procesowej strony skarżącej, możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania administracyjnego. WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wstąpienia do toczącego się postępowania. Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., przez uznanie, że termin 2 miesięcy do założenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania jest terminem procesowym i podlega przywróceniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd pierwszej instancji kontrolował postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR, którym odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007. Organ uznał bowiem, że termin do złożenia wniosku ma charakter materialny i w związku z tym nie podlega on przywróceniu. WSA nie podzielił tego poglądu i stwierdził, że termin określony w § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. jest terminem procesowym, którego zachowanie nie przesądza o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, a jedynie o możliwości wstąpienia do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest przyznanie takiej płatności. Sąd pierwszej instancji formułując pogląd o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie określił ram prawnych kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, zakładając jak się wydaje, że § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. ma w sprawie zastosowanie. Tymczasem kwestia ta nie jest oczywista. Należy bowiem zauważyć, że powołany przepis został dodany przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 października 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 190, poz. 1160, dalej: rozporządzenie zmieniające), które weszło w życie z dniem 24 października 2008 r. Przed tą datą przepisy rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. nie przewidywały możliwości wstąpienia spadkobiercy do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na miejsce zmarłego producenta rolnego. Dodać należy, że rozporządzenie zmieniające nie zawiera przepisów przejściowych. W takim przypadku należało rozważyć, która z reguł intertemporalnych może mieć zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie śmierć producenta rolnego nastąpiła [...] września 2007 r., a wniosek o wstąpienie do postępowania na miejsce zmarłego producenta rolnego skarżąca złożyła [...] marca 2008 r., a więc kilka miesięcy przed datą wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego. W związku z tym rzeczą Sądu pierwszej instancji było przede wszystkim rozważenie, czy § 13a rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym w ogóle może mieć zastosowanie w tej sprawie. WSA w zaskarżonym wyroku nie poświęcił temu zagadnieniu uwagi, koncentrując się na problemie charakteru prawnego terminu określonego w § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Tymczasem przed wyjaśnieniem kwestii dopuszczalności stosowania w sprawie § 13a rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., która w istocie sprowadza się do określenia wzorca kontroli zaskarżonego postanowienia, formułowanie stanowiska o jego zgodności z prawem było przedwczesne. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyliła zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze sytuację skarżącej i szczególny charakter rozpoznawanej sprawy.