I OSK 2972/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 492/12 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 492/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi B. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...]lutego 2012 r. Burmistrza Sz. umorzono postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w Sz. przy ulicy B. oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu 1 Miasta Sz. jako działka nr 166 będącej współwłasnością I. Z. w 5/8 części, K. E. C. w 2/8 części i B. E. K. w 1/8 części, zapisanej w księdze wieczystej KW OL1S/00013406/6 z nieruchomością położoną w Sz. przy ulicy B. Strona oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu 1 Miasta Sz. jako działka nr 167 będącej własnością E. G. L., zapisanej w księdze wieczystej KW [...]. Organ podniósł, iż postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na skutek wniosku I. Z. z dnia 31 marca 2011 r. jest tożsame z postępowaniem rozgraniczeniowym przeprowadzonym w 1970 roku i zatwierdzonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1970 r., znak: [...], gdyż stronami postępowania są następcy prawni ówczesnych stron postępowania oraz dotyczy ono granicy pomiędzy działkami nr 166 i 167, która jest częścią granic działek nr 25/1, 26/1 i 27/1 ustalonych i zatwierdzonych wskazaną wyżej decyzją z 1970 roku. W związku z powyższym, niniejsze postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości składającej się z działki nr 166 z nieruchomością składającą się z działki nr 167 stało się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta została doręczona B. E. K. w dniu 20 lutego 2012r. W dniu 21 marca 2012 r. B. E. K., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik I. Z. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Odwołująca podniosła, iż decyzję organu pierwszej instancji otrzymała w dniu 19 lutego 2012 r., jednakże przebywała zagranicą i do Polski mogła przyjechać dopiero w dniu 16 marca 2012 r., bowiem w dniu 18 lutego 2012 r. przeszła zabieg chirurgiczny we Francji. W uzasadnieniu odwołania wymieniona podkreśliła, iż przedmiotowa sprawa jest bardzo skomplikowana. Ponadto nie zgodziła się ze wskazaną przez geodetę wersją granicy między nieruchomościami nr 166 oraz nr 167. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ pierwszej instancji zasadnie zakończył niniejsze postępowanie decyzją o jego umorzeniu, bez rozstrzygania sprawy co do istoty, gdyż od początku istniała trwała i nieusuwalna przeszkoda do prowadzenia rozgraniczenia, tj. res iudicata. Bezsporny jest bowiem fakt, iż w obrocie prawnym istnieje decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 27 kwietnia 1970 r. dotycząca rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Rozstrzygnięcie sprawy ostateczną decyzją administracyjną rodzi stan prawomocności. Tym samym, obowiązywanie takiej decyzji jest przeszkodą uniemożliwiającą wszczęcie i kontynuowanie nowego postępowania w tej samej sprawie, a każda kolejna decyzja wydana w tej samej sprawie dotknięta będzie wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła B. E. K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie,. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, jednakże z innych względów niż wskazanych w skardze. Sąd zważył, iż organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie na skutek czynności strony, jaką jest skuteczne wniesienie zwyczajnego środka odwoławczego w postaci odwołania bądź zażalenia. Tym samym, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst .jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako kpa, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Uchybienie temu terminowi powoduje, że organ odwoławczy na podstawie art. 134 kpa stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie jednak do art. 58 § 1 kpa możliwe jest przywrócenie uchybionego terminu na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 kpa). O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie (art. 59 § 1 kpa). Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego została doręczona stronie skarżącej w dniu 20 lutego 2012 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, na którym widnieje podpis K. C., siostry skarżącej, jako osoby, która przesyłkę odebrała. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż strona skarżąca nie kwestionuje sposobu ani daty doręczenia decyzji. Zatem termin do złożenia odwołania od wskazanej wyżej decyzji upłynął w dniu 5 marca 2012 r. Tymczasem skarżąca dopiero w dniu 21 marca 2012 r. złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji odwołanie, wnosząc jednocześnie o przywrócenie uchybionego terminu do jego wniesienia. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pomijając całkowicie ten fakt i jednocześnie rozpoznał wniesione z uchybieniem terminu odwołanie, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, iż wniesienie odwołania po upływie określonego terminu, co do zasady, skutkuje jego bezskutecznością, a organ drugiej instancji, stosownie do treści art. 134 kpa, ma obowiązek wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W przypadku zaś, gdy odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 kpa, organ odwoławczy w pierwszej kolejności jest zobowiązany wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu, a następnie - w zależności od treści ostatecznego postanowienia w tej sprawie - wydaje postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa) lub rozpoznaje merytorycznie sprawę. Sąd podkreślił, iż nie jest możliwe jednoczesne rozstrzygnięcie tych spraw w jednym akcie administracyjnym, bowiem stosownie do art. 59 § 2 kpa o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia tego środka zaskarżenia. Na postanowienie przywracające termin nie służy wprawdzie zażalenie, ale bez rozpoznania wniosku o przywrócenia terminu nie jest możliwe dalsze procedowanie przez organ odwoławczy w przedmiocie wniesionego po terminie odwołania. Dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu złożonego przez stronę wniosku o przywrócenie terminu, organ odwoławczy może załatwić sprawę główną. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości decyzji - art. 16 § 1 kpa. Sąd stwierdził, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy rozpoznał spóźnione odwołanie bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii przywrócenia uchybionego terminu w przepisanej formie procesowej, mimo złożonego przez skarżącą wniosku w tym przedmiocie, a tym samym, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyrku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 59 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia art. 59 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. lub ewentualne uchybienie procedury nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku pozostającego w oczywistej sprzeczności z sentencją wyroku, której sprzeczności nie da się usunąć. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium stwierdziło, że z użytego w przepisie art. 59 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. sformułowania "postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej" nie wynika jeszcze kompetencja do wydania postanowienia na piśmie. W kodeksie postępowania administracyjnego istnieje bowiem kategoria działań organów administracji publicznej określanych jako "postanowienia" lub przy użyciu zwrotu językowego "postanawia", gdzie nie wydaje się takiego w formie pisemnej. Poza sporem pozostaje, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu powinno posiadać formę pisemną, natomiast wątpliwości Kolegium budzi zagadnienie czy pozytywne rozpatrzenie prośby o przywrócenie terminu powinno przybrać formę pisemną i zawierać składniki, o których mowa w art. 124 § 1 k.p.a. Kolegium podniosło, że brak w aktach sprawy pisemnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przywrócenia terminu nie oznacza, że organ odwoławczy kwestią tą się wcale nie zajmował. Uznał bowiem, że prośba o przywrócenie terminu zasługuje na uwzględnienie bez konieczności rozstrzygania w tej kwestii w drodze pisemnego postanowienia i kierując się zasadą z art. 12 k.p.a. przeszedł do dalszych czynności procesowych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie zaś do art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W sytuacji, gdy strona świadoma uchybienia terminu domaga się jego przywrócenia organ zobowiązany jest rozpoznać ten wniosek, wydając postanowienie w oparciu o art. 59 § 1 k.p.a. i to niezależnie od tego czy organ przywraca uchybiony termin, czy też odmawia jego przywrócenia. Natomiast przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. A zatem, odwołanie złożone po terminie powoduje, że decyzja staje się decyzją ostateczną, a od decyzji ostatecznej odwołanie nie przysługuje. W niniejszej sprawie strona skarżąca odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed rozpoznaniem odwołania winno w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się do złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium pominęło ten wniosek całkowicie i rozpoznało odwołanie, tak jakby wniosek o przywrócenie terminu w ogóle nie został złożony i jakby do uchybienia terminu nie doszło. Twierdzenie zaś w skardze kasacyjnej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło domniemanie przywrócenia uchybionego terminu można by ewentualnie rozważać, czy uchybienie to w postaci wydania odrębnego postanowienia o przywrócenie terminu ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy czy też nie. Jednakże w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniosło się do tego wniosku, to nie można mówić że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosek ten rozpoznało. A zatem, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż w przypadku wniesienia odwołania z uchybieniem terminu po upływie ustawowego terminu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej kolejności jest zobowiązany wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu, a następnie - w zależności od treści ostatecznego postanowienia w tej sprawie - wydaje postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) lub rozpoznaje merytorycznie sprawę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.