IV SA/Gl 1350/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] nr[...], po przeprowadzonej kontroli w Zakładzie Fryzjerskim w B. przy ul. [...] będącego własnością A. M., właściciela nakazał stronie: - przechowywać odzież własną, roboczą lub ochronną osób zatrudnionych w zakładzie w szaflach oddzielnych i odpowiednio oznakowanych, - wyposażyć zakład w pojemnik zamknięty i odpowiednio oznakowany do przechowywania brudnej bielizny (bielizna wielokrotnego użycia, podwłośniki), - zaopatrzyć zakład fryzjerski w środek dezynfekcyjny dopuszczony do obrotu przeznaczony do dezynfekcji narzędzi naruszających ciągłość tkanek (do dezynfekcji aparatu przekłuwającego uszu), - prowadzić właściwy proces dezynfekcji narzędzi w czystym, prawidłowo stosowanym środku dezynfekcyjnym, - zapewnić pracownikom właściwe środki do udzielania pierwszej pomocy o aktualnym terminie ważności. - wymyć podłogi w pomieszczeniach zakładu, wyczyścić meble i utrzymywać na bieżąco w zakładzie czystość i porządek, - naprawić zawór ze złączką do węża przy punkcie wodnym w miejscu do przechowywania sprzętu do utrzymania czystości. Powyższa decyzja stała się ostateczna. Kolejną decyzją o numerze Nr [...], wydaną w dniu następnym, a to w dniu [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122 poz. 851 poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36 z 2010r. poz. 203) obciążył A. M. – właściciela A w B. opłatą w wysokości 100 zł za przeprowadzenie w dniu [...] czynności kontrolnych. W uzasadnieniu opisanej decyzji wskazano, iż w toku czynności kontrolnych w Zakładzie Fryzjerskim przy ul. [...] w B. stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ przytoczył przepisy prawne, które zostały przez stronę naruszone informując, że wynikające z tego faktu nieprawidłowości zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...] nr [...]. W konsekwencji powyższego uznał, iż istnieje podstawa do obciążenia właściciela lokalu fryzjerskiego opłatą za dokonane czynności kontrolne w wysokości 100 zł. Do decyzji dołączono rachunek, w którym stwierdzono, iż opłata ustalona została zgodnie z cennikiem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. wniósł o jej uchylenie w całości. Podkreślił, że doręczona mu została decyzja obciążająca go rachunkiem za kontrolę, jednak nie otrzymał decyzji dotyczącej samej kontroli. Z tego powodu nie mógł ustosunkować się do ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących kontroli. Odwołujący wskazał, że Inspektor wysyłając mu jedynie decyzję dotyczącą rachunku za kontrolę naruszył zasady postępowania administracyjnego oraz jego prawa podmiotowe. W ocenie A. M. w trakcie kontroli organ zlekceważył przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz prawo strony do uczestniczenia w kontroli. Odwołujący domagał się wyciągnięcia konsekwencji służbowych wobec pracowników organu winnych dokonanych naruszeń. Podkreślił, że ustalenia zawarte w protokole kontrolnym nie są zgodne ze stanem faktycznym i protokół nie został podpisany przez pracownika zakładu fryzjerskiego. Decyzją z dnia [...]nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, iż w dniu [...], po uprzednim zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli pismem z dnia 22 marca 2011r., upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. przeprowadzili kontrolę sanitarną, z której sporządzono protokół nr[...]. W ramach kontroli stwierdzono nieprawidłowości stanowiące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lutego 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej (Dz.U. Nr 31, poz. 273, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.), § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 6 września 1997r. w sprawie wymagań ogólnych przepisów bhp (Dz.U. z 2003. Nr 169, poz. 1650 ze zm.) oraz art. 209 Kodeksu pracy. Podkreślono, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Organ odwoławczy przywołał treść art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stwierdził, że naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych stanowi podstawę do obciążenia strony opłatą za czynności kontrolne. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wysokość tych opłat ustala się, na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, w oparciu o cennik PSSE. Na tej zatem podstawie organ I instancji obciążył stronę kosztami przeprowadzenia kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. podkreślił, że nie kwestionuje obciążenia go opłatą za dokonaną kontrolę. Jednak w ocenie strony organ najpierw powinien wydać decyzję, w której wykazałby uchybienia, a następnie ją doręczyć oraz wydać kolejną decyzję dotyczącą opłat za przeprowadzenie kontroli. Tymczasem skarżący nie otrzymał decyzji stwierdzającej uchybienia i nie mógł od niej wnieść odwołania. Jednocześnie organ odwoławczy przemilczał fakt braku doręczenia tej decyzji oraz nie odniósł się do skarg A. M. na działania pracowników organu I instancji i zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. Podkreślił, że organ odwoławczy odniósł się jedynie do zasadności obciążenia go opłatą ignorując fakt, że opłata została nałożona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zastosowanie art. 266 K.p.a. oraz zwrot ewentualnych kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując, iż przeprowadzona w Zakładzie Fryzjerskim w B. przy ul. [...] kontrola wykazała uchybienia wynikające z nieprzestrzegania wymagań natury higienicznych i zdrowotnych. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podkreślił, iż w protokole kontroli sanitarnej nr [...] z dnia [...] w pkt IV opisane zostały nieprawidłowości w stanie higienicznym z podaniem naruszonych przepisów. Organ powołując się na art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazał na obowiązek obciążenia strony opłatą za wykonane czynności kontrolne, a nie za wydanie decyzji administracyjnej. Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż organ najpierw powinien wykazać uchybienia w decyzji administracyjnej, a następnie wydać decyzję płatniczą, gdyż zgodnie z art. 27 powołanej ustawy decyzja powinna nakazywać usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, a nie je wykazywać. Organ wskazał, że uchybienia zostały stwierdzone w trakcie kontroli i wskazane w protokole kontroli, który do strony został wysłany jako załącznik do pisma nr [...] z dnia [...] Organ odwoławczy wskazał również, iż decyzja nakazowa nr [...] z dnia [...] została doręczona stronie skarżącej. Świadczy o tym pismo organu I instancji z dnia [...] oraz koperta, której kserokopię skarżący dołączył do odwołania, a która zawiera numery obu decyzji – jeden nadrukowany, a drugi naniesiony odręcznie długopisem. Odnośnie pozostałych kwestii podniesionych w skardze organ udzielił stronie odpowiedzi w piśmie nr [...] z dnia [...] W piśmie z dnia 24 października 2011r. skarżący stwierdził, iż nie otrzymał decyzji z dnia [...] nr [...] W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ poinformował, że nie posiada oryginału koperty, w której skarżącemu dostarczono powołaną decyzję z dnia[...]oraz decyzję z dnia [...] nr[...], gdyż skarżący do żadnego z kierowanych do organu pism jej nie dołączył. Organ powtórzył, iż na kopercie, której kserokopie dołączył skarżący do odwołania od decyzji z dnia [...] widnieją numery obu decyzji, co świadczy o wysłaniu ich w jednej kopercie. Również na potwierdzeniu odbioru widnieją numery obu decyzji. Skarżący nadesłał w dniu 14 grudnia 2011r. do Sądu oryginał koperty, w której doręczono mu decyzję z dnia [...] Na kopercie tej widnieją numery dwóch decyzji –[...] wypisany maszynowo i [...]wypisany ręcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a. Działając stosownie do przyznanych mu kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za zasadną, jednakże wyłącznie z przyczyn dostrzeżonych ex offcio. Wymaga bowiem podkreślenia, iż wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a.). Przystępując do kontroli legalności zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności należy wskazać, że konieczną przesłanką pobrania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008r. sygn. akt II OSK 579/07). Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania tylko od tych osób lub jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, które wymagań tych nie przestrzegają. Natomiast stosownie do art. 36 ust. 2 tej ustawy za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Decyzja nakładająca obowiązek poniesienia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o inspekcji sanitarnej musi zatem zostać poprzedzona rozstrzygnięciem, co do naruszenia przez stronę wymagań higieniczno-sanitarnych. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja organu I instancji z dnia [...] nr [...] nakazująca spełnienie określonych wymagań higieniczno-sanitarnych została skutecznie doręczona stronie w dniu 8 lipca 2011r. Świadczy o tym znajdująca się w aktach administracyjnych kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wraz z podaną sygnaturą i odręczną adnotacją "dec" (k.20). Ponadto skarżący wraz z pismem z dnia 8 grudnia 2011r. nadesłał oryginał koperty, w której otrzymał powyższą decyzję oraz decyzję z dnia [...] nr [...]. Na kopercie widnieją numery obu decyzji – jeden nadrukowany, a drugi naniesiony odręcznie długopisem. Koperta ta stanowi dokument, którego treści skarżący nie zdołał w sposób wiarygodny podważyć. Dokument ten potwierdza, iż obie oznaczone decyzję zostały wysłane w jednej kopercie i doręczone stronie w dniu 8 lipca 2011r. Decyzja z dnia [...] nr [...] nakazująca usunięcie uchybień stwierdzonych w wyniku kontroli sanitarnej stała się ostateczna, gdyż nie wniesiono od niej odwołania. Organ inspekcji sanitarnej miał zatem prawną możliwości rozstrzygania w kwestii opłat za czynności, jakie zostały wykonane w związku z przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi. Przystępując do oceny zgodności z prawem decyzji zobowiązującej skarżącego do poniesienia opłaty w wysokości 100 zł za czynności kontrolne organu inspekcji sanitarnej na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika z tego zapisu jednoznaczny wniosek, iż wydawane w toku nadzoru sanitarnego decyzje muszą w pełni odpowiadać wymogom decyzji administracyjnych, a organy inspekcji sanitarnej mają obowiązek ściśle przestrzegać reguł proceduralnych. Jedna z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a to zasada prawdy obiektywnej przedstawiona w art. 7 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Celowi temu służyć ma obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z wyniku którego organ ma obowiązek złożyć sprawozdanie w sporządzanym z urzędu uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. W tym też uzasadnieniu strona ma prawo znaleźć wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, a także omówienie przepisów stanowiących prawno- materialną podstawę stanowiska organu. Obowiązki te wiążą organ nie tylko w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz odnoszą się również do organu odwoławczego. W wyniku wniesionego odwołania postępowanie prowadzone jest bowiem ponownie w całym zakresie, a do organu odwoławczego należy nie tylko rozważenie słuszności zarzutów odwoławczych lecz samodzielne dokonanie oceny faktów i prawa. Powyższe uwagi dotyczą również decyzji wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o inspekcji sanitarnej. Z treści art. 36 ust. 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej wyraźnie wynika, iż opłata, którą zobowiązany jest ponieść podmiot nieprzestrzegający wymagań higieniczno-zdrowotnych nie jest opłatą za sprawowanie czynności nadzoru lecz opłatą za badania laboratoryjne lub inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru, a więc specjalistyczne czynności niezbędne w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jest to zatem opłata pobierana za konkretne zdarzenia określone w normie prawnej. Obciążenie kontrolowanego podmiotu opłatą z tytułu samego faktu sprawowania nadzoru sanitarnego nabierałoby charakteru ukrytej sankcji finansowej, której w istocie ustawodawca nie przewiduje. Zwrócić trzeba przy tym uwagę na zawartą w treści art. 6 k.p.a. regulację nakazującą organowi, zgodnie z zasadą praworządności, działać wyłącznie na podstawie obowiązującego prawa, konsekwentnie do czego uprawnienie organu do nałożenie opłaty za wykonanie czynności w ramach sprawowanego nadzoru sanitarnego musi wprost wynikać z obowiązujących norm prawnych. Bezspornie zatem decyzja w przedmiocie pobrania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga wskazania jakie czynności wykonane zostały w trakcie działań z zakresu nadzoru sanitarnego oraz sprecyzowania kosztów wykonania tych czynności w oparciu o właściwy cennik z uwzględnieniem treści § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20 poz. 193). Wskazanie w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konkretnych czynności, za które ustala się opłatę przewidzianą w obowiązującym cenniku właściwej stacji sanitarno-epidemiologicznej, ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności, jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak również wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak i wysokość określonych przez organ kosztów. Zasada przekonywania zawarta w art. 11 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki (nakazy, zakazy). Chodzi tu o to, by adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Świadomość tego, że obowiązek zawarty w decyzji nie jest wynikiem złej woli organu administracyjnego, wyrazem jego negatywnego stosunku do strony ale zamierzonym, konstytutywnym działaniem organu opartym na normie prawnej, pozwoli stronie postrzegać administrację publiczną jako instytucję pełniącą służebną rolę wobec społeczeństwa (por. Czesław Martysz, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego). W § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazano w oparciu o jakie koszty poniesione w związku ze sprawowanym nadzorem ustala się wysokość pobieranych przez organu inspekcji sanitarnej opłat. W § 3 cyt. rozporządzenia wymienione zostały koszty bezpośrednie wykonania badań laboratoryjnych i innych czynności, a w § 4 rozporządzenia koszty pośrednie wpływające na wysokość pobieranej opłaty. W obu decyzjach wydanych w sprawie wskazano natomiast, iż opłaty dotyczą czynności kontrolnych. Określenie "czynności kontrolne" nie znajduje odniesienia ani do unormowania zawartego w § 3 ani też w § 4 cyt. rozporządzenia. Powołana przez organ w zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( Dz. U. z 2008r. Nr 234 poz. 1570) w jej art. 2 określa rodzaj takich właśnie specjalistycznych czynności o nazwie "badania sanitarno - epidemiologiczne" przyjmując, iż jest badanie lekarskie, badania laboratoryjne oraz dodatkowe badania i konsultacje specjalistyczne, wykonywane w ramach nadzoru epidemiologicznego w celu wykrycia biologicznych czynników chorobotwórczych lub potwierdzenia rozpoznania choroby zakaźnej. Wykonanie takich czynności upoważniałoby organ inspekcji sanitarnej do obliczenia opłaty w oparciu o obowiązujące stawki w cenniku PSSE w B. i nałożeniu obowiązku jej poniesienia przez skarżącego. Jednakże nakazy zawarte w decyzji z dnia [...] nr [...] wydanej po przeprowadzonej kontroli w Zakładzie Fryzjerskim w B. przy ul. [...] sugerują brak konieczności przeprowadzania jakichkolwiek badań laboratoryjnych czy czynności obejmujących koszty materiałowe, takie jak odczynniki czy inne materiały pomocnicze, związanych z kosztami ujętymi w cenniku PSSE w B. Nakazano bowiem - przechowywać odzież własną, roboczą lub ochronną osób zatrudnionych w zakładzie w szafkach oddzielnych i odpowiednio oznakowanych, wyposażyć zakład w pojemnik zamknięty i odpowiednio oznakowany do przechowywania brudnej bielizny (bielizna wielokrotnego użycia, podwłośniki), zaopatrzyć zakład fryzjerski w środek dezynfekcyjny dopuszczony do obrotu przeznaczony do dezynfekcji narzędzi naruszających ciągłość tkanek (do dezynfekcji aparatu przekłuwającego uszu), prowadzić właściwy proces dezynfekcji narzędzi w czystym, prawidłowo stosowanym środku dezynfekcyjnym, zapewnić pracownikom właściwe środki do udzielania pierwszej pomocy o aktualnym terminie ważności, wymyć podłogi w pomieszczeniach zakładu, wyczyścić meble i utrzymywać na bieżąco w zakładzie czystość i porządek i naprawić zawór ze złączką do węża przy punkcie wodnym w miejscu do przechowywania sprzętu do utrzymania czystości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani zaskarżona decyzja, ani też poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nie spełniają wskazanych wyżej wymogów decyzji administracyjnej nosząc cechy arbitralności. Organy administracyjne mają obowiązek działać racjonalnie, a nie - arbitralnie. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jak i obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Konsekwentnie do powyższego, jako istotne uchybienie proceduralne, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, należy potraktować brak wskazania w kontrolowanych decyzjach rodzaju badań i innych czynności wykonanych w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego i uzasadnienia wysokości opłaty obciążającej skarżącego. Powyższe nieprawidłowości uszły uwadze organu odwoławczego, który nie tylko uchybił obowiązkowi wynikającemu z dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ale nadto naruszył obowiązek sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Powtórzyć należy, iż decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por.T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). W ponownym postępowaniu obowiązkiem [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego będzie wskazać, mając na względzie treść § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20 poz. 193), jakie koszty poniósł w wyniku przeprowadzanej kontroli i wykaże ich wysokość. Wydana w sprawie decyzja musi odpowiadać regułom zawartym w przepisie art. 107 k.p.a., a w szczególności organ zwróci uwagę na treść art. 107 § 3 k.p.a. nakazujący sporządzenie prawidłowego uzasadnienia swego stanowiska. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Tym samym spełnione zostaje wymaganie objęte przepisem art. 11 k.p.a stanowiącym, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Dodatkowo wskazać trzeba, iż organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do wydawania decyzji o opłacie w trybie art. 36 ust.1 ustawy o inspekcji sanitarnej przed uzyskaniem przymiotu ostateczności decyzji nakazującej usunięcie uchybień higieniczno-zdrowotnych, tak jak uczyniono to w kontrolowanej sprawie. Z przyczyn wskazanych powyżej Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.