I SA/Gl 279/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Teresa Randak, Protokolant Karolina Czaplicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. . J. G., zamieszkały w W. przy ul. [...], wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...], znak: [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. w dniu 28 kwietnia 2011 r. wpłynęło pismo J. G., zwanego dalej "stroną", z prośbą o umorzenie odsetek za zwłokę i rozłożenie należności głównej z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na możliwie długi okres spłaty, uwzględniający możliwości finansowe. Uzasadniając swoją prośbę strona wskazała, że prowadzona w latach 2001-2003 działalność pod nazwą A doznała załamania ze względu na trudną sytuację rynkową. J. G. wskazał, że firma przynosiła tylko straty i dlatego w 2004 r. ją zlikwidował. Aktualnie utrzymuje się z prac dorywczych i korzysta ze wsparcia rodziny. Nie ma żadnego majątku. Wielokrotnie zwracał się do ZUS o umorzenie zaległości. Podał, że egzekucja z wniosku ZUS prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 21 czerwca 2004 r. okazała się całkowicie bezskuteczna i komornik ją umorzył w 2008 r., bowiem w toku postępowania egzekucyjnego stało się oczywiste, że z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiadomił stronę, że wniosek w sprawie ratalnej spłaty zadłużenia z tytułu składek pozostawia bez rozpoznania z uwagi na nie dopełnienie obowiązku sporządzenia prawidłowej dokumentacji rozliczeniowej. Jednocześnie poinformował, że wniosek o umorzenie odsetek naliczonych do należności z tytułu niezapłaconych w terminie składek jest w dalszym ciągu rozpatrywany. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr [...], znak: [...] z dnia 3 października 2011 r. odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę w łącznej wysokości 127.206,00 zł naliczonych na dzień 28.04.2011 r. do należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek, w tym: 1. ubezpieczenia społeczne: odsetki w wysokości 101.596,00 zł naliczone do składek w łącznej wysokości 83.928,53 zł za okres 02/1999; 12/1999-01/2000; 04/2001-07/2003; 2. ubezpieczenie zdrowotne: odsetki w wysokości 18.801,00 zł naliczone do składek w łącznej wysokości 15.560,48 zł za okres 02/1999; 12/1999-01/2000; 04/2001-07/2003; 3. Fundusz Pracy: odsetki w wysokości 6.809,00 zł naliczone do składek w łącznej wysokości 5.645,46 zł za okres 02/1999; 12/1999-01/2000; 04/2001-07/2003. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody. Podał, że ustalił, iż: działalność gospodarcza została wyrejestrowana z dniem 1 sierpnia 2003 r., strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, w systemie informatycznym ZUS figuruje jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą działalność gospodarczą, z tytułu zatrudnienia osiąga miesięcznie ok. 2.300,00 zł, stałe wydatki gospodarstwa domowego według oświadczenia strony wynoszą 1.500,00 zł: w tym z tytułu: zobowiązań alimentacyjnych - 1.000,00 zł, wyżywienie - 500,00 zł, strona nie korzysta z pomocy MOPS. Organ I instancji zacytował znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne art. 28 ust. 3 pkt. 3, 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem" i stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt. 3, 5 i 6 ustawy uzasadniających uznanie wyżej wymienionych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Działalność gospodarcza nie jest już co prawda przez stronę prowadzona i mimo iż komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. w roku 2008 umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu braku majątku, to przez ostatnie 3 lata sytuacja finansowa strony mogła ulec poprawie. Wywiódł, że w związku z tym nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 28 ust. 1, 2, 4 i 4a nie wystąpiły z przyczyn oczywistych. Ponadto podkreślił, że strona nie wykazała, że uregulowanie należności w dłuższym okresie czasu stanowiłoby niemożliwe do udźwignięcia obciążenie finansowe i wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Strona wystąpiła z wnioskiem o układ ratalny, co świadczy o tym, iż nawet sama strona ocenia, że posiada możliwości finansowe gwarantujące spłatę całości posiadanego zadłużenia z tytułu składek. Wskazał na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i odsetek naliczonych z tytułu nieuiszczonych w terminie składek. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i błędnej ocenie ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że strona nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, uzasadniających umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę. J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku opisał treść decyzji organu I instancji i podniósł, że stanowisko organu jest dowolne i nie mieści się w granicach dozwolonego prawem uznania administracyjnego. Podkreślił, że: od sierpnia 2003 r. nie prowadzi działalności gospodarczej, zobowiązania alimentacyjne wynoszą 1.000,00 zł, koszty utrzymania i wyżywienia wynoszą 500,00 zł. Wskazał, że organ nie zaliczył do kosztów utrzymania opłat za media, kosztów środków czystości, leków i odzieży, chociaż orzecznictwo sądowe takie wydatki zalicza do wydatków na niezbędne potrzeby życiowe. Zakwestionował twierdzenie organu jakoby jego sytuacji mogła ulec poprawie, co pozwoli na prowadzenie skutecznej egzekucji, wskazując, że gdyby nie pomoc rodziny prawdopodobnie nie miałby środków do życia. Zakwestionował tezę organu, że wystąpienie z wnioskiem o układ ratalny świadczy o tym, że posiada środki na spłatę całego zadłużenia. Stwierdził – powołując się na orzecznictwo sądowe, że w przypadku, gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, zacytował przepis art. 28 ust. 3 ustawy i stwierdził, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności z uzasadnieniem analogicznym jak w decyzji organu I instancji. Następnie przeanalizował zgromadzone dowody pod kątem występowania przesłanek umorzenia wymienionych w rozporządzeniu i stwierdził, że żadna z nich w sprawie nie występuje. Podkreślił, że nawet jeżeli w sprawie występują przesłanki umorzenia, organ nie jest obowiązany do umorzenia należności. Wskazał na uznaniowy charakter decyzji. Ponadto odmowę umorzenia odsetek za zwłokę uzasadnił: koniecznością równego traktowania wszystkich płatników składek, koniecznością ochrony interesu ubezpieczonych, wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem uregulowania przez płatnika nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, obowiązkiem należytego zarachowania wpłat. Pismem z dnia 29 stycznia 2012 r. strona ponownie zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o pozytywne rozpatrzenie jej prośby dotyczącej umorzenia odsetek o łącznej kwocie 127.206,00 zł naliczonych na dzień 28 kwietnia 2011 r. J. G. wskazał, że działalność gospodarczą prowadził od kwietnia 2001 r. do lipca 2003 r. Ze względu na trudną sytuację na rynku przyjmował zlecenia nawet poniżej kosztów i w końcu zbankrutował. Wierzyciele zajęli posiadany majątek, a on sam został bez środków do życia i pracy. Pracuje na tzw. "umowach śmieciowych" żeby jakoś przeżyć. Jest po rozwodzie i płaci 1000,00 zł alimentów. Ma także dwoje dzieci z drugiego małżeństwa i pomaga materialnie żonie w utrzymaniu jej syna z pierwszego małżeństwa. Podał, że jego dochody kształtują się średnio około 2.300,00 zł brutto. Nie posiada niczego, co mógłby spieniężyć i uregulować należności wobec ZUS. Nie jest w stanie do końca życia spłacić wyliczonej kwoty. Obawia się, że jego argumenty zawarte w odwołaniu nie były brane pod uwagę, bo decyzja jest nierealna. Ma nadzieję, że Prezes ZUS zrozumie jego sytuację i podejmie odpowiednią decyzję. Na pytanie organu o charakter tego pisma, strona w piśmie z dnia 10 lutego 2012 r. oświadczyła, że ponieważ Prezes ZUS nie podjął zadawalającej jej decyzji, prosi o skierowanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę, radca prawny B. W., pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że umorzenie należności może nastąpić jedynie w warunkach ściśle określonych w przepisach prawa. Ze względu jednak na uznaniowy charakter decyzji, nawet w przypadku wystąpienia wszystkich przesłanek umorzenia, organ nie ma obowiązku umorzenia. Decyzję podejmuje się w wyniku dokonania analizy sytuacji płatnika jednakże organ ma ograniczone możliwości pozyskiwania dowodów we własnym zakresie, a ciężar dowodu ciąży na stronie. Nadto organ jest obowiązany stosować wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy, a nie tylko jeden przepis kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębne regulacje, do których nie ma nawet bezpośredniego odesłania w ustawie ograniczają zakres uznania administracyjnego. Wywiódł, że brak podstaw do twierdzenia, że przy instytucji umorzenia należności z tytułu składek należy uwzględnić wyłącznie interes płatnika jako płatnika i płatnika jako osoby fizycznej, całkowicie pomijając interes ubezpieczonych oraz powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które działanie w interesie płatnika ograniczają lub wyłączają. Pismem z dnia 24 września 2012 r. strona doprecyzowała stanowisko zawarte w skardze, zarzucając skarżonej decyzji: • naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez powierzchowne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące niewłaściwą oceną sytuacji materialnej strony oraz bezzasadnym uznaniem, że brak przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę, • przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz naruszenie zasad logicznego rozumowania poprzez stwierdzenie, że strona jest w stanie spłacić należności bez uszczerbku dla zaspokojenia własnych niezbędnych potrzeb życiowych, podczas, gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego taki wniosek jest oczywiście bezzasadny, • naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla sprawy faktów powszechnie znanych (konieczności ponoszenia przez stronę wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania) z uwagi na nieudowodnienie ich przez stronę, • naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony i wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponieważ na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, że nie miał możliwości zapoznania się z tym pismem (do pisma znajdującego się w aktach sądowych dołączono potwierdzenie nadania w dniu 24 września 2012 r. egzemplarza tego pisma do skierowanego do organu), Sąd umożliwił pełnomocnikowi zapoznanie się z jego treścią. Na rozprawie strona podtrzymała zarzuty zawarte w skardze. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że zdaje sobie sprawę z wielkości zaległości, lecz uważa, że jeżeli zobowiązany osiąga miesięczne dochody to powinien w minimalnym zakresie próbować te zaległości spłacać. Na pytania Sądu stwierdził, że: • jego zdaniem poprawa sytuacji materialnej zobowiązanego od czasu umorzenia przez komornika postępowania egzekucyjnego polegała na tym, że strona uzyskuje miesięczne dochody (ok. 2.300 zł), a więc jest w stanie chociażby w minimalnym zakresie spłacać ratalnie zaległości, • organ nie może umorzyć samych odsetek, może natomiast umorzyć całość lub część długu, do którego zaliczają się składki i odsetki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona nią decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.". Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.) Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.) Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że sprawa toczy się w przedmiocie umorzenia odsetek od nieuiszczonych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne strony – ubezpieczonego, będącego równocześnie płatnikiem tych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności składek oraz ze względu na nie wystąpienie w sprawie uzasadnionego przypadku umorzenia w sytuacji, gdy całkowita nieściągalność nie występuje. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał tę decyzję w mocy, W celu wykazania zarzuconego naruszenia przepisów postępowania konieczne jest przytoczenie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawnych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4). Na podstawie delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwane dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Na mocy art. 83 ust. 4 ustawy od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje (co jest zasadą w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych). Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto na podstawie art. 123 ustawy w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z cytowanych przepisów prawnych wynika, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje uznaniowe. W przypadku sprawy z wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć składki, jeżeli zachodzi jedna z dwóch ustawowych przesłanek umorzenia: 1) przesłanka całkowitej nieściągalności składek lub 2) przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia występującego pomimo braku całkowitej nieściągalności. Przesłanka całkowitej nieściągalności została przez ustawodawcę zdefiniowana poprzez sformułowanie katalogu zamkniętego przypadków całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 ustawy). W sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jeden z przypadków wymienionych w katalogu organ jest obowiązany do wydania decyzji uznaniowej, (która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy może być decyzją umarzającą lub decyzją odmawiającą umorzenia) z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a.; jeżeli natomiast w sprawie nie występuje żaden z tych przypadków, organ nie jest uprawniony do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis prawa materialnego upoważniając wyraźnie organ administracji do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia (luz decyzyjny). Norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Możliwość ta powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą obydwa te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). W wielu orzeczeniach NSA (podobnie jak i doktryna) wypowiedział się przeciwko dominacji interesu społecznego. Przełomowy charakter w tym względzie miał wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Prawidłowe zastosowanie zasad uznania administracyjnego wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność, iż postępowanie toczy się na wniosek strony nie zwalnia organu administracji z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego również z urzędu, a nie tylko w oparciu o dowody wnioskowane, czy dostarczone przez stronę. Natomiast formułując drugą z przesłanek; przesłankę uzasadnionego przypadku umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, ustawodawca odesłał do rozporządzenia wykonawczego, zobowiązując Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w tym rozporządzeniu przesłanek uzasadniających umorzenie, w oparciu o przesłankę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W rozporządzeniu wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny - formułując katalog trzech przypadków, które zalicza się do uzasadnionych przypadków umorzenia. Jest to katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Trzeba podkreślić, że w przypadku dozwolonego prawem umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności składek, ustawodawca – inaczej niż w przypadku przesłanki całkowitej nieściągalności – kształtuje ciężar dowodu, podkreślając obowiązek aktywności dowodowej zobowiązanego. Decyzje w przedmiocie ulg jako decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej, takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ administracji publicznej prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA, sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji z punku widzenia wymienionych wymogów należy wskazać, iż proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niepełny, a organ nie podjął niezbędnych czynności celem zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Część twierdzeń organu ma charakter arbitralny, nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego albo stanowi wynik nieprawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji skarżone rozstrzygnięcie wykracza poza granice dopuszczonej prawem uznaniowości. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy cytowanego już art. 7oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a.; w tym w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. W szczególności organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawnych o charakterze proceduralnym. Sąd, orzekając w granicach zakreślonych wyżej szczegółowo opisanym stanem faktycznym i prawnym sprawy, stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom art. 7, 9, 77 § i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdził, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy uzasadniających uznanie wyżej wymienionych należności za całkowicie nieściągalne, co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Organ stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a ustawy nie wystąpiły z przyczyn oczywistych - tego twierdzenia Sąd nie kwestionuje. Jednocześnie Sąd stwierdza, że organ nie wykazał, że w sprawie nie występują przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy. Analizując występowanie w sprawie przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję) i 6 (całkowita nieściągalność zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne) ustawy organ wywiódł, że działalność gospodarcza nie jest już przez stronę prowadzona i mimo iż komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. w roku 2008 umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu braku majątku, to przez ostatnie 3 lata sytuacja finansowa strony uległa poprawie i w związku z tym nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Sąd stwierdza, że organ nie wyjaśnił, na czym opiera tezę, że sytuacja finansowa strony uległa poprawie. Pytany na rozprawie pełnomocnik organu stwierdził, że jego zdaniem poprawa sytuacji materialnej polega na tym, że strona uzyskuje miesięczne dochody w wysokości 2.300 zł i jest w stanie chociażby w minimalnym zakresie spłacać zaległości. Sąd wskazuje, że w sprawie bezspornie wystąpiła okoliczność wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy, ponieważ komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. w roku 2008 umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu braku majątku. Udowodnienie, że analizowana przesłanka całkowitej nieściągalności już w sprawie nie występuje wymaga wykazania, że w aktualnym stanie faktycznym sprawy jest prowadzona skuteczna egzekucja lub co najmniej istnieje możliwość prowadzenia takiej skutecznej egzekucji. Okoliczność, iż strona uzyskuje wynagrodzenie we wskazanej wysokości jeszcze o tym nie przesądza, w szczególności w sytuacji, gdy strona stwierdza, że ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, a organ tego oświadczenia nie kwestionuje. Ponadto analizując przytoczony fragment uzasadnienia skarżonej decyzji Sąd stwierdził, że bardzo zbliżona argumentacja zawarta jest w decyzji wydanej w pierwszej instancji, z tym zastrzeżeniem, że twierdzenia organu w niej zawarte nie miały tak kategorycznego charakteru. W decyzji z dnia [...] r. organ stwierdził, że sytuacja finansowa strony mogła ulec poprawie, natomiast w decyzji z dnia [...] r. – uległa poprawie. Po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a organ nie wykazał, z jakiego powodu te same dowody (zgromadzone przed wydaniem decyzji z dnia [...] r.) ocenia inaczej i formułuje kategoryczne twierdzenie, na niekorzyść strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu rozbieżność ta winna zostać wyjaśniona. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że nie można uznać za udowodnioną okoliczności, iż w sprawie nie występuje przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy. Z powodów wyżej wymienionych, wskazujących na niedostatki postępowania dowodowego i brak możliwości uznania za udowodnioną tezy, że sytuacja finansowa strony uległa poprawie, również konkluzja, iż: nie jest wykluczone, że obecnie w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne, jest dotknięta wadą arbitralności. Oznacza to, że w zakresie istnienia bądź nieistnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy i nie można uznać za udowodnioną okoliczności, że ta przesłanka w sprawie nie występuje. Organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji wywiódł, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek. Sąd wskazuje, że organ nie ujawnił, na jakiej podstawie stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy w brzmieniu: całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, co oznacza, że również tej okoliczności nie można uznać za udowodnioną. Z powodów wyżej opisanych Sąd stwierdza, że nie zostało w sprawie przeprowadzone w sposób zgodny z wyżej cytowanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy zachodzi chociażby jedna z przesłanek całkowitej nieściągalności składek na ubezpieczenia społeczne. W konsekwencji orzekanie w przedmiocie umorzenia postępowania było przedwczesne. Odnosząc się do postępowania dowodowego na okoliczność występowania w sprawie drugiej z przesłanek umorzenia składek; Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, Sąd stwierdza, że nie podziela poglądu strony, że w sprawie pominięto fakt powszechnie znany – konieczność ponoszenia określonych wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania. Faktem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest okoliczność, iż utrzymanie mieszkania wymaga poniesienia określonych wydatków. Istotne dla rozstrzygnięcia może być ustalenie, że strona ponosi takie wydatki, co wpływa na jej możliwości w zakresie spłacania zaległych składek. Wydatki na utrzymanie mieszkania niewątpliwie powinny zostać uwzględnione w bilansie dochodów i wydatków, jeżeli strona je ponosi, ale ciężar dowodu spoczywa w tym zakresie na stronie. Ponieważ strona nie przedstawiła dowodów na tę okoliczność niezasadny jest zarzut jej pominięcia, ze wskazaniem, że fakt ten ma charakter notoryjny. Natomiast stwierdzić trzeba, że również w tym zakresie postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób należyty. Ponieważ strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła zarzut, że organ I instancji ustalając jej możliwości finansowe pominął wydatki na utrzymanie mieszkania, media, środki czystości, odzież i lekarstwa, organ był zobowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe na tę okoliczność. Jeżeli ze złożonych przez stronę oświadczeń nie wynikała wysokość tych wydatków, organ był obowiązany poinformować stronę, że na tę okoliczność nie przedstawiła żadnych dowodów; wskazując, że jeżeli chce, aby organ uwzględnił takie wydatki musi wykazać, że je faktycznie poniosła. Z przepisu art. 9 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ z tego obowiązku się nie wywiązał; nie jest bowiem jego wypełnieniem wysłanie do strony standardowego zawiadomienia o prawach i obowiązkach strony w postępowaniu dowodowym, czy o możliwości złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Strona, która nie posiada wiedzy fachowej nie jest w stanie ocenić, które okoliczności organ uznaje za udowodnione, w jakim zaś zakresie konieczna jest jej inicjatywa dowodowa. Z powodu wyżej wskazanego Sąd stwierdza, że brak podstaw do wyprowadzenia kategorycznej tezy, iż w sprawie nie występuje druga z przesłanek umożliwiających umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ponieważ strona nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy spłata tych należności wiązałaby się pozbawieniem strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Wydając skarżoną decyzję organ wykroczył poza granice uznania administracyjnego, bowiem nie ustalił w sposób należyty wszystkich okoliczności wymaganych prawem; wydał decyzję po części w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie podziela zaprezentowanego na rozprawie przez pełnomocnika organu poglądu o braku możliwości umorzenia samych odsetek i nie znajduje dla tego poglądu odniesienia w przepisach prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wyżej wskazanym, a następnie orzec w granicach uznania administracyjnego, stosując tę instytucję prawną w sposób wyżej opisany. Mając na względzie treść przepisu art. 138 § 1 i 2 k.p.a., organ winien rozważyć, czy wskazane postępowanie dowodowe mieści się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. O uchyleniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.