II OZ 399/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/GL 845/12 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/GI 845/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek D. D. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielska - Białej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla rozbudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w Bielsku - Białej. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz 270 ze zm. ), zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd podkreślił, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności stanowi zatem w świetle powyższej regulacji, odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. i dotyczy jedynie okoliczności faktycznych o charakterze wyjątkowym. Z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie może dotyczyć tylko takiego aktu administracyjnego, który nadaje się do wykonania i podlega wykonaniu. Nie każdy akt lub czynność może podlegać wstrzymaniu wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Sąd wyjaśnił, że taka interpretacja art. 61 § 3 p.p.s.a. jest uzasadniona jego brzmieniem, w którym mowa o wstrzymaniu wykonania, nie zaś wstrzymania skutków prawnych aktu administracyjnego. Nadto Sąd dodał, że w literaturze przedmiotu panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, to znaczy, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Określa podstawowe parametry, dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które poprzedzają wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę, na terenie w niej wskazanym. Nie jest zatem aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Wydanie przez organ administracji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi dla strony obowiązku określonego działania, zaniechania lub nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Z tego powodu decyzja ta nie nadaje się do wykonania i jako taka nie może stanowić dla strony skarżącej źródła niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że ze względu na charakter zaskarżonej decyzji, nie zachodzą przesłanki do udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że strona we wniosku nie podała żadnych informacji i argumentów mogących uprawdopodobnić przesłanki z art. 61 § 1 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. D. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, t.j.: art. 61 § 3 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na przyjęciu, iż nie można wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy terenu, gdyż nie może stanowić źródła wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy w ocenie skarżącej takie stanowisko jest błędne, gdyż może spowodować wyrządzenie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a zatem należy ją wstrzymać do czasu rozstrzygnięcia skargi. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia celem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji bezpośrednio może stanowić źródło wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Realizacja decyzji stanowi nieodwracalną ingerencję w substancję budynku, dodatkowo prowadzi do stanu sprzed wcześniejszej decyzji nakazującej rozbiórkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy podkreślić – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Należy wyjaśnić, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja Prezydenta Miasta Bielska - Białej z dnia [...] lutego 2012 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma wydzielonymi lokalami mieszkalnymi, wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem dwuinstancyjnym. A zatem stronom przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego i skarga kasacyjna, a także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił zażalenie