II GSK 1349/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) del. WSA Jacek Czaja Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 1212/10 w sprawie ze skargi B.F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 25 lutego 2011 r., o sygn. akt I SA/Łd 1212/10, oddalił skargę B. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Prowadząc działalność gospodarczą B. F. (dalej: skarżąca lub wnioskodawczyni) nie dopełniła obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wynikającego z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), co doprowadziło do powstania zadłużenia. Pismem z dnia [...] maja 2004 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca raz jeszcze wskazała, że zadłużenie powstało w wyniku błędnie udzielonej informacji przez pracownika ZUS. Zaznaczyła też, że sama zgłosiła się do Zakładu i złożyła stosowne korekty deklaracji. Gdy dowiedziała się, że posiada zadłużenie w wysokości 183,03 zł, uregulowała je i wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek. Takie zaświadczenie otrzymała, a następnie ponownie sama zgłosiła się do Zakładu w celu przeanalizowania konta po złożonych korektach deklaracji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] listopada 2004 r., utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 322/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2004 r., z uwagi na wydanie jej przez niewłaściwy organ. Decyzją z [...] listopada 2005 r. Dyrektor ZUS, działając z upoważnienia Prezesa ZUS, utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu składek. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do WSA w W., który wyrokiem z 2 marca 2006 r. (sygn. akt III S.A./Wa 3534/05) uchylił decyzję Prezesa ZUS z [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu podniesiono lakoniczność uzasadnienia decyzji podjętych w obydwu instancjach oraz brak rzetelnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzją z [...] maja 2006 r. ponownie odmówiono skarżącej uwzględnienia wniosku, a decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Prezes ZUS utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Na skutek skargi WSA w W. wyrokiem z 16 października 2007 r. (sygn. akt V SA/Wa 243/07), uchylił zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2006 r. Po uchyleniu powyższych decyzji w obrocie prawnym pozostała decyzja ZUS z [...] września 2004 r. W dniu [...] lipca 2008 r. Dyrektor II Oddziału ZUS w Ł. działając z upoważnienia Prezesa ZUS wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z [...] września 2004 r. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do WSA w Ł., który wyrokiem z 13 sierpnia 2009 r. (syg. akt. I SA/Łd 1426/08) uchylił ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie usunął uchybień procesowych, na które zwrócono uwagę w dwóch wcześniejszych orzeczeniach WSA w stosunku do decyzji z [...] września 2004 r. ZUS powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, powiadomić skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a, a następnie uchylić zaskarżoną decyzję i orzec w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, kierując się wytycznymi z poprzednio wydanych wyroków WSA w szczególności z wyroku z 2 marca 2006 r. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Prezes ZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję z [...] września 2004 r. w całości i odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że faktycznie pracownik ZUS wprowadził skarżącą w błąd. Podkreślił, że wnioskodawczyni nie zwróciła się do Zakładu z prośbą o udzielenie pisemnych wyjaśnień w sprawie. Nie można natomiast wykluczyć, że w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem, skarżąca nieprawidłowo bądź niejasno sprecyzowała zapytanie. Powołując art. 9 ust. 1a oraz art. 44 ust. 1 u.s.u.s. organ wskazał, że skarżąca z uwagi na równoczesne prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej oraz pracę na podstawie umowy o pracę, podlegała ubezpieczeniom społecznym z tytułu stosunku pracy oraz z tytułu prowadzonej działalności. O powyższym zobowiązana powinna zawiadomić ZUS w terminie 14 dni od ich zaistnienia, czego nie uczyniła. W wyniku złożonych przez skarżącą korekt dokumentów rozliczeniowych, ponownie rozliczono konto skarżącej, co spowodowało powstanie znacznych różnic w wysokości zadłużenia. Organ w obszernym uzasadnieniu przytoczył także treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Wyjaśnił, że nie występuje przypadek całkowitej nieściągalności składek. Ponadto Prezes ZUS wskazał, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej "rozporządzenie"), a mianowicie, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie organu nie zachodziła żadna z wyżej wskazanych przesłanek. Zdaniem organu poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia nie wskazują, by spłacanie zadłużenia pociągnęło dla wnioskodawczyni zbyt ciężkie skutki. W szczególności nie zaistniała żadna z nadzwyczajnych wyjątkowych okoliczności o charakterze trwałym. W sprawie nie zachodzi też sytuacja całkowitej nieściągalności składek, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do WSA w Ł., który zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji nie ma dowodów, które potwierdzałyby fakt wprowadzenia w błąd skarżącej przez pracownika ZUS, co do braku powinności regulowania należności składkowych na ubezpieczenia społeczne. Odnosząc się zaś do okoliczności wydania zaświadczenia o niezaleganiu w płatnościach składek, Sąd I instancji wskazał, że zaświadczenie takie ma jedynie znaczenie dowodowe, potwierdza istnienie prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Jeżeli okaże się – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – że zaległość jednak istnieje, zaświadczenie staje się nieaktualne. Według WSA organy prawidłowo ustaliły sytuację majątkową skarżącej, w tym wysokość osiąganych dochodów oraz kwotę wydatków. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca uzyskuje stałe dochody zarówno z tytułu zatrudniania, jak i z działalności gospodarczej. Mąż skarżącej pobiera rentę rolniczą. Skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i korzysta w związku z tym z dopłat unijnych. Z gospodarstwa osiąga też dochody. Ustalenia te nie budzą zastrzeżeń Sądu. WSA nie podzielił również zarzutu, jakoby organ rozpatrując wniosek skarżącej nie wziął pod uwagę takich okoliczności jak niepełnosprawność męża oraz choroba syna (jaskra). W tym zakresie Sąd I instancji podkreślił, że jedną z przesłanek umorzenia zaległości jest przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z posiadanych przez organ informacji nie wynika, by mąż lub syn skarżącej wymagali opieki. Sąd I instancji stwierdził, że organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o dostępne mu dowody, następnie dokonał ich oceny, a następnie wskazał powody, które uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej. Zatem zaskarżonej decyzji organu nie można postawić zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. II Strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 218 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracji nie wprowadził w błąd strony wydając jej błędne zaświadczenie, iż nie posiada ona zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, które miało wpływ na sytuację skarżącej i jej możliwość spłaty zadłużenia; 2. art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości z tytułu składek; II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. 3. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że organ administracji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, podczas, gdy w ocenie skarżącej postępowanie organu narusza zasady zawarte w art. 7, 8, 9, 77 k.p.a.; 4. art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych zapadłych wcześniej w przedmiotowej sprawie. Jak podnosi skarga kasacyjna Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 218 k.p.a., stwierdzając, iż "nie ma dowodów, które potwierdzałyby fakt wprowadzenia w błąd zobowiązanej przez pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co do braku powinności regulowania należności składkowych na ubezpieczenie społeczne oraz, że zaświadczenie o niezaleganiu w płatnościach ma jedynie znaczenie dowodowe, potwierdza istnienie prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Jeżeli okaże się, że zaległość jednak istnieje, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zaświadczenie staje się nieaktualne". Kasator nie zgadza się z taką interpretacją przepisu art. 218 k.p.a. i podnosi, że wydanie zaświadczenia o treści ściśle określonej, wskazującego, że nie zalega ona z zapłatą składek, z chwilą zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej, ma istotne znaczenie. Według skargi kasacyjnej organ nie poczynił żadnych ustaleń co do okoliczności wydania błędnego zaświadczenia i tym samym wprowadzenia w błąd skarżącej, iż nie zalega ona z zapłatą składek. W ocenie skargi kasacyjnej nie jest także trafne stanowisko Sądu I instancji, że organ nie naruszył przepisów art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia. Strona bowiem, jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie spełniła przesłanki określone w tych przepisach. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). Wskazując na naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zarzuca naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, podczas, gdy w ocenie skarżącej postępowanie organu narusza zasady zawarte w art. 7, 8, 9, 77 k.p.a. Naruszenia tych przepisów kasator upatruje w zaakceptowaniu i przyjęciu przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy w sytuacji, w której organy nie poczyniły żadnych ustaleń, co do okoliczności wydania błędnego zaświadczenia i tym samym wprowadzenia w błąd skarżącej, iż nie zalega ona z zapłatą składek. Jak również okoliczności wprowadzenia w błąd skarżącej przez pracownika organu, co do braku powinności regulowania należności składkowych. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawę prawną dla odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o umorzenie składek stanowił art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia . W myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do art. 28 ust. 3 powołanej ustawy całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: pkt 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości, niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; pkt 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; pkt 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; pkt 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; pkt 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; pkt 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; pkt 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe w tej mierze zasady normuje § 3 ust. 1 rozporządzenia. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zatem jak wynika z powyższego, przepisy art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia nie przewidują takiej przesłanki umorzenia, na jaką powołuje się skarżąca. Wobec tego uzyskanie przez skarżącą zaświadczenia o niezaleganiu z płatnością składek oraz ewentualne wprowadzenie skarżącej w błąd przez pracownika organu, co do braku powinności regulowania należności składkowych - nie mogło stanowić podstawy do umorzenia zaległości w ich uiszczeniu. W żadnym stopniu treść tych przepisów nie uprawnia do takiej interpretacji, jaką stosuje skarżąca, bowiem przy badaniu przesłanek z art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia istotnym jest ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, a nie przyczyny powstania zaległości, zawinione czy też subiektywnie niezawinione, które nie zostały przewidziane jako samodzielna przesłanka umorzenia należności (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 832/10). Powyższe uwagi odnoszą się również do zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, odnoszącego się do naruszenia art. 218 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracji nie wprowadził w błąd strony wydając jej błędne zaświadczenie, iż nie posiada ona zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, które miało wpływ na sytuację skarżącej i jej możliwość spłaty zadłużenia. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutu wskazanego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu prawa materialnego z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej. Wobec tego zarzut ten nie zasługuje również na uwzględnienie. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wprawdzie zarzucany przepis art. 218 k.p.a. nie został powiązany z przepisami p.p.s.a. Natomiast sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, a jedynie oceniają ich stosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ww. ustawy, które stosują i które określają sposób oraz środek i tryb prawny tej oceny. Jednakże niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny miał obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji słusznie bowiem wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję wykonał wytyczne zawarte w poprzednio wydanych wyrokach sądów administracyjnych, w których zwracano uwagę na konieczność przeprowadzenia przez organ rentowy postępowania wyjaśniającego mającego za przedmiot sytuację materialną i osobistą skarżącej, poinformowania skarżącej o przysługujących jej prawach procesowych w związku z prowadzonym postępowaniem, a także ustosunkowania się do kwestii błędnego poinformowania skarżącej przez pracownika ZUS o obowiązkach związanych z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne, co zdaniem strony było powodem powstania spornej zaległości. Przede wszystkim należy podkreślić, że okoliczności wprowadzenia w błąd skarżącej o niezaleganiu z płatnością składek oraz, co do braku powinności regulowania należności składkowych nie mogły - na gruncie art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia - stanowić materialnej podstawy do umorzenia zaległości w ich płaceniu. Niezależnie od tego organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do tej okoliczności podkreślając, iż brak jest dowodów potwierdzających twierdzenie o udzieleniu skarżącej błędnych informacji. Skarżąca niezwróciła się również do ZUS z wnioskiem o udzielenie pisemnych wyjaśnień w tej sprawie. Poza tym w wyniku złożenia przez skarżącą korekt dokumentów rozliczeniowych, które ukazały się w Kompleksowym Systemie Informatycznym dnia 28 sierpnia 2007 r., ponownie rozliczono konto skarżącej, co spowodowało powstanie znacznych różnic w wysokości zadłużenia. Ponadto organ wskazał, że prowadząc działalność gospodarczą skarżąca nie dopełniła prawidłowego rozliczenia i opłacenia składek, doprowadzając tym samym do powstania zadłużenia. Już tylko na marginesie wypada zaznaczyć, że jeżeli osoba zobowiązana nie zadeklarowała danej składki mimo obowiązku ustawowego, organ mógł w wydanym zaświadczeniu potwierdzić brak zaległości, co nie oznaczało, że na niej nie będą ciążyć jakiekolwiek inne należności. Zaświadczenie to nie zmieniało sytuacji prawnej strony i nie rozstrzygały żadnej sprawy. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia, przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o przepis § 3 rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny. Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach, decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ZUS poprzedził wydanie decyzji w sprawie prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji skarżącej. Organ uwzględnił bowiem stan majątkowy, sytuację ekonomiczną oraz rodzinną skarżącej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżąca otrzymuje comiesięczny dochód w postaci wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł brutto, poza tym mąż wnioskodawczyni – G. F. ma przyznaną rentę rolniczą w kwocie [...] zł miesięcznie, zatem istnieje możliwość sukcesywnej spłaty zadłużenia. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem G. F. i dorosłym synem. Skarżąca od maja 1997 r. prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochody. W okresie od stycznia do października 2009 r. wyniosły one [...] zł. Wnioskodawczyni jest też zatrudniona na umowę o pracę na czas nieokreślony na stanowisku sprzedawca z wynagrodzeniem miesięcznym [...] netto. G.F. pobiera rentę rolniczą w kwocie [...] zł miesięcznie. Skarżąca jest współwłaścicielką gruntów rolnych w 1/8 części z ogólnej pow. 2,59 ha (0,1965 ha przeliczeniowych) oraz współwłaścicielką 1/4 części z 1,09 ha (0,12 ha przeliczeniowych), a nadto, wraz z mężem, właścicielką gruntów o pow. 0,8218 ha (0,1660 ha przeliczeniowych). Łączny dochód roczny z posiadanego gospodarstwa rolnego za 2008 r. wyniósł [...] zł. G. F. w 2000 r. wydzierżawił grunty rolne o powierzchni 10,85 ha. Zgodnie z umową podatek od tych gruntów opłaca dzierżawca, który otrzymuje od wydzierżawiającego 50% dopłat bezpośrednich i ONW wypłacanych przez Agencję Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa. Z dopłat unijnych korzysta również skarżąca, która otrzymała płatności obszarowe w kwocie [...] zł w 2008 r. i w kwocie [...] zł w 2009 r. Z tytułu ONW niekorzystnych warunków gospodarowania za 2008 r. wnioskodawczyni uzyskała [...]zł, a za 2009 r. [...] zł. Organ wskazał, że na gruntach związanych z działalnością gospodarczą o pow. 517 m2 została ustanowiona hipoteka na rzecz ZUS. Ustalił też, że zobowiązana jest współwłaścicielką ½ części samochodu osobowego marki [...] rok produkcji 1992 o wartości około [...] zł. Skarżąca nie korzystała i obecnie nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Syn zobowiązanej J.P. jest bezrobotny, niezarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Skarżąca spłaca kredyt, którego miesięczna rata wynosi [...] zł. Wnioskodawczyni ponosi następujące koszty: dojazd do pracy (150 zł), składka zdrowotna z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (224,24 zł), wydatki na leki i leczenie (190 zł), energia elektryczna (około 250 zł), OC rolników (89 zł), obowiązkowe ubezpieczenie budynków (202 zł), zakup węgla (1.912,60 zł), wywóz odpadów (38,52 zł za 3 miesiące), woda (27 zł), OC za samochód (279 zł) i inne związane z utrzymaniem i prowadzeniem gospodarstwa. W marcu 2006 r. ZUS dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę, pracodawca poinformował jednak o braku możliwości dokonania potrąceń z uwagi na fakt, że wynagrodzenie jest kwotą wolną od potrąceń. W październiku 2008 r. zajęto rachunek bankowy skarżącej, jednak z uwagi na brak środków na rachunku wycofano tytuły wykonawcze. W dniu [...] czerwca 2009 r. dokonano zajęcia nadpłaty w podatku dochodowym. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi brak całkowitej nieściągalności ustalanej według kryteriów z art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Ponadto, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, jak również ZUS, nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia uzasadniająca – na zasadzie wyjątku – umorzenie należności z tytułu składek – pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, co należy podkreślić, ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą. Wskazać również trzeba, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych ZUS musi każdorazowo ważyć zasadność wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie uznał, że ustalone w sprawie możliwości płatnicze skarżącej pozwalają na systematyczne regulowanie należności. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).