I SA/Kr 1960/10

Sygn. akt I SA/Kr 1960/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 stycznia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r., sprawy ze skargi B. L. – C., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 7 października 2010 r. Nr [..., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy - uchyla zaskarżoną decyzję - Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 4 sierpnia 2010r. nr [...] odmówił B. L. – C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie: społeczne za okres od stycznia 2001r. do czerwca 2001r. oraz od września 2001r. do stycznia 2002r. w łącznej kwocie 8 440, 74 zł; zdrowotne za okres od stycznia 2001r. do stycznia 2002r. w łącznej kwocie 2 787,91 zł oraz na Fundusz Pracy za okres od stycznia 2001r. do czerwca 2001r. oraz od września 2001r. do stycznia 2002r. w łącznej kwocie 69,19 zł. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawczyni nie wykazała istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 lub 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o sus" - ponieważ jest współwłaścicielem nieruchomości, która może stanowić podstawę zabezpieczenia i egzekucji należności na rzecz ZUS, a ponadto ani Naczelnik Urzędu Skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego możnaby prowadzić egzekucję lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Poza tym z przeprowadzonego w sprawie postępowania wynikać miało, że chociaż stan zdrowia wnioskodawczyni był zły (miała orzeczony stopień niepełnosprawności i jest niezdolna do pracy), to stan ten nie pozbawiał jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie zaległości. Przeciwnie, zdaniem organu, z tego tytułu wnioskodawczyni pobierała świadczenia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w postaci zasiłku stałego w wysokości 351 zł miesięcznie. Wreszcie ZUS zaznaczył, że trudna sytuacja B. L. – C. nie wynikała z przyczyn od niej niezależnych, gdyż może ulec zmianie w chwili, kiedy jej obecnie bezrobotny mąż podejmie pracę, ku czemu nie ma żadnych przeszkód. We wniosku z dnia 11 sierpnia 2010r. wnioskodawczyni domagała się ponownego rozpatrzenia jej sprawy i wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem. Ponownie zwróciła uwagę na swoją złą sytuację materialną i zdrowotną, podkreślając, że kwota 351 zł jest jedynym źródłem utrzymania jej i jej męża. Jednocześnie wnioskodawczyni wycofała się z wcześniejszych deklaracji rozłożenia należności na rzecz ZUS na raty, stwierdzając, iż nie ma szans na wykonanie ewentualnego układu ratalnego. Podała także, że zadłużenie jej męża na rzecz ZUS wynosi 42 267, 64 zł. Oprócz tego przedłożyła szereg dokumentów wskazujących, że posiada także inne zaległości zarówno cywilno jak i publicznoprawne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 7 października 2010r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. W nieco szerszej argumentacji organ zaznaczył również, że tego typu sprawy należą do tzw. uznania administracyjnego, gdzie nawet po spełnieniu przesłanek ustawowych organ ma prawo, a nie obowiązek, pozytywnego rozpatrzeniu wniosku o udzielnie żądanej ulgi. Musi mieć bowiem zawsze na uwadze ochronę interesu fiskalnego i konieczność ostrożnego rozporządzania mieniem publicznym. W tym zaś przypadku zaległości powstały w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, gdzie ryzyko podjętych decyzji gospodarczych winna ponosić osoba ją prowadząca. Nie zaistniały przy tym żadne nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałby postawienie interesu indywidualnego nad interesem publicznym, zwłaszcza że uwzględnić należało zasadę równego traktowania obywateli. W skardze z dnia 14 października 2010r. B. L. – C. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji, powielając dotychczasowe stanowisko. Poza tym przedłożyła szereg dokumentów obrazujących jej złą kondycję zdrowotną. W odpowiedzi na skargę z dnia 9 listopada 2010r. ZUS zażądał jej oddalenia, prezentując dotychczasowe uzasadnienie podjętych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. W przedmiotowej sprawie Sąd bowiem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." - w zw. z art. 123 ustawy o sus, nakazującego wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak bowiem stwierdzono w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2010r. I SA/Kr 451/10 (wszystkie cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) ustanowiona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o sus w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje natomiast, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnienie wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/07, Trybunał Konstytucyjny. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24§1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2010 r., III SA/Wr 6/10). Przekładając powyższe rozważania, które orzekający w niniejszej sprawie skład Sąd w pełni podziela, stwierdzić należy, że z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, iż w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brała ta sama osoba, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Zauważyć bowiem należy, że pod decyzją ZUS z dnia 4 sierpnia 2010r. (k.56 akt administracyjnych) o odmowie umorzenia wnioskowanych zaległości podpisała się m.in. G. D. (Kierownik Referatu). Następnie brała ona udział w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji na skutek złożenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy (zajmując stanowisko, iż nadal brak jest przesłanek do umorzenia należności na rzecz ZUS), czego dowodem jest jej podpis na szesnastej stronie wewnętrznego protokołu organu (k. 116 akt administracyjnych). Nie budzi zatem wątpliwości, że wskazany wyżej pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych brał udział w rozstrzygnięciu wniosku skarżącej o umorzenie jej należności, a później w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie działanie, zdaniem Sądu, niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału omawianego pracownika. Sąd jednocześnie zauważa, że uchylenie decyzji wyłącznie z przyczyn proceduralnych oznacza, że w toku postępowania sądowo administracyjnego zasadniczo nie zajmowano się kwestiami związanymi z oceną wniosku skarżącej o umorzenie należności na rzecz ZUS. Niemniej jednak Sąd pragnie przypomnieć, że problematyka umorzenia należności z tytułu składek na rzecz ZUS należy do spraw z zakresu tzw. uznania administracyjnego. Tutejszy skład podziela tę linię orzeczniczą, w świetle której oznacza to, iż w pierwszym etapie organy obowiązane są w sposób wyczerpujący, kierując się zasadami z art. 7 (zasada praworządności i dążenia do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy), art. 9 (zasada informowania stron), art. 10 (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) art. 77 (zasada oficjalności postępowania dowodowego oraz prawdy obiektywnej) oraz art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 123 ustawy o sus ustalić stan faktyczny tj., czy wnioskodawca spełnia wymogi z art. 28 (w zw. z art. 32) omawianej ustawy. Oczywistym jest nadto, iż spełnienie powyższych warunków winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu administracyjnego, sporządzonym stosownie do treści art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 123 ustawy o sus. Drugi etap natomiast podejmowania decyzji przez organy w przedmiocie umorzenia składek na rzecz ZUS ma miejsce, kiedy organ po pierwszej fazie ustali, iż istnieją przesłanki ustawowe do umorzenia zaległości. Mieści się on już ściśle w obszarze uznania administracyjnego, gdzie organ po rozważeniu całokształtu istniejących w określonym przypadku okoliczności faktycznych sam decyduje o pozytywnym lub negatywnym rozstrzygnięciu złożonego wniosku o umorzenie składek. Musi jednak swą decyzję w sposób logiczny i zgodny z zasadami doświadczenia życiowego, uwzględniając nadto reguły z art. 8 (zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa) i art. 11 (zasada przekonywania stron co do zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podejmując decyzję) kpa w zw. z art. 123 ustawy o sus, uzasadnić. Powyższe powoduje, że nawet wykazanie istnienia przesłanek ustawowych (czyli z art. 28 ustawy o sus), umożliwiających umorzenie składek, nie skutkuje automatycznie koniecznością podjęcia przez organy pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Mogą one w ramach właśnie uznania administracyjnego odmówić umorzenia, wskazując jednocześnie na powody (przy czym nie może być to wyłącznie wskazanie na zasadę uznaniowości), jakimi kierowały się, podejmując niekorzystną dla wnioskodawcy decyzję pomimo istnienia ustawowych przesłanek. W świetle powyższych uwag Sąd pragnie zauważyć, iż nie spełnia wymogu swobodnej oceny dowodów przyjęcie, iż osoba, która ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z zastrzeżeniem "niezdolna do pracy" i z tego tytułu pobiera kwotę zasiłku stałego w wysokości 351 zł miesięcznie oraz nie posiada żadnego majątku przynoszącego dochody, posiada możliwość uzyskania dochodu umożliwiającego jej opłacenie zaległości na ponad 10 000 zł i dodatkowo uiszczenie zaległych składek z ww. środków nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Taka ocena ma charakter dowolnej, gdyż narusza zasady logiki oraz doświadczenia życiowego. Z tych samych powodów podobnie ocenić należy twierdzenie, iż trudna sytuacja finansowa danej osoby nie jest wynikiem okoliczności niezależnych od niej, w sytuacji kiedy jej małżonek ma możliwość podjęcia pracy. ZUS argumentując swoje rozważania o potencjalnym dodatkowym źródle dochodu współmałżonka nie rozważył jednocześnie rzeczywistych możliwości uzyskania dodatkowych wpływów finansowych w sytuacji, gdy małżonek skarżącej również posiada znaczne zadłużenie. Oczywiście nie oznacza to, iż czy to zły stan zdrowia osoby obowiązanej do zapłaty zaległości na rzecz ZUS, czy to pozytywna prognoza co do możliwości zatrudnienia jej małżonka w przyszłości nie może przeważyć szali na rzecz interesu publicznego a nie indywidualnego ubezpieczonego zwłaszcza, jeżeli zaległości powstały w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, której niewątpliwie ryzyko winny ponosić osoby ją prowadzące, a nie pozostali obywatele. Tyle że tego rodzaju wnioski należą do drugiej z wyżej wymienionych sfer rozstrzygania spraw, dotyczących umorzenia zaległości składkowych, czyli to tzw. płaszczyzny stricte uznania administracyjnego, gdzie organ po fazie pierwszej tj. ustaleniu na podstawie rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów istnienia przesłanek ustawowych z art. 28 ust. 3 lub 3a ustawy o sus rozważając interes indywidualny i publiczny decyduje o umorzeniu lub odmowie umorzenia określonych należności racjonalnie swoją decyzję uzasadniając. Podsumowując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.