VII SA/Wa 759/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r., J. M. wystąpił o zgodę na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki [...], a następnie pismem z dnia 17 września 2009 r., sprecyzował, iż wnosi o "(...) zachowanie planowanego zjazdu bezpośredniego z drogi [...] na działkę nr [...] oraz uznanie zjazdu [...] za zjazd publiczny". Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu [...] września 2009 r. decyzję, którą odmówił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego oraz odmówił zachowania istniejących zjazdów indywidualnych do działek nr [...] i [...]. J. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., uchylił decyzję z dnia [...] września 2009 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego oraz odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...], w pozostałej części skargę oddalił. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpatrzył wniosek J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2009 r., po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w tym zakresie. Następnie J. M. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. podnosząc, iż została wydana bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa. W treści wniosku zarzucano naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 77 i 80 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. W wyniku odwołania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał zaskarżoną obecnie do Sądu decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Po opisaniu przebiegu postępowania jakie miało miejsce w tej sprawie, organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, iż kwestionowana w toku postępowania nieważnościowego decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10, poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Oddalając skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej wnioskowanego zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego Sąd uznał, iż zasadne było umorzenie postępowania ze względu na brak możliwości przebudowy zjazdu, który de facto nie istnieje - "(...) rozstrzygnięcie organu II instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania w zakresie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę należało uznać za prawidłowe". Natomiast uchylając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], Sąd stwierdził, iż " (...) w dniu 17 września 2009r. do organu I instancji wpłynęło pismo (...) Treść pisma wskazuje (...), że stanowi ono jedynie prośbę skarżącego o zachowanie planowanego zjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...] (...) Nie można było zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że z treści tego pisma, jak i z faktu, że zjazd z drogi krajowej do działki nr [...], również nie został odbudowany wynika, że strona wnosi o lokalizację zjazdu do tejże działki". Dalej Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w uzasadnieniu Sąd zawarł jasne i precyzyjne zalecenie skierowane do organu odwoławczego. W ocenie Sądu, "(...) również w części odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] postępowanie było bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu przez organ II instancji". Organ stwierdził, że użyte w przytoczonym fragmencie uzasadnienia słowo "również" wskazuje, iż Sąd nakazał organowi odwoławczemu postąpić analogicznie jak postąpił w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. w odniesieniu do działki nr [...], tj. uchylić decyzję organu pierwszoinstancyjnego oraz umorzyć postępowanie w sprawie. Ze względu na przepisy art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.), zgodnie z którymi organ jest związany zaleceniami sądu, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. musiało być zgodne z zaleceniem sądu, który nakazał umorzyć postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na zachowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Oprócz tego organ wskazał na przesłanki umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zachowania zjazdu, które nie zostały podane w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 14 czerwca 2010 r. Zdaniem organu wydanie decyzji w przedmiocie zachowania istniejącego zjazdu z drogi nie mieści się w dyspozycji przepisów art. 29 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) normujących procedurę wydawania decyzji w sprawie zjazdów. Przepisy te przewidują następujące decyzje: decyzję zezwalającą na lokalizację nowego zjazdu lub decyzję odmawiającą wydania takiego zezwolenia oraz decyzję zezwalającą na przebudowę dotychczas istniejącego zjazdu lub decyzję odmawiającą wydania takiego zezwolenia. W związku z powyższym organ uznał, iż Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydał bez podstawy prawnej decyzję z dnia [...] września 2009 r., na mocy której m.in. odmówił zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Skoro decyzja została wydana bez podstawy prawnej, to należało ją jako wadliwą uchylić oraz umorzyć postępowanie w sprawie. Nadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż wbrew twierdzeniom strony, zgodnie z art. 77 i 80 k.p.a. zebrał cały materiał dowodowy i dokonał stosownych ustaleń oraz w sposób wyczerpujący wyraził swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętej decyzji. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 k.p.a., wskazał, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...].10.2011r., odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011r., uchylającej decyzję z dnia [...] września 2009r., w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] i umarzającej postępowanie w tym zakresie. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz. art. 77 , art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuzasadnioną odmowę zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wydając zaskarżoną decyzję ponownie nie poinformował skarżącego o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu. W ocenie skarżącego decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011r., jest nieważna, albowiem została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że wnioskami z dnia [...].06.2009r., [...].08.2009r. oraz [...].09.2009r. zwrócił się do Oddziału GDDKiA w [...] o zezwolenie na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną do nowo wydzielonych działek budowlanych w miejscowości [...] oraz o zachowanie istniejących zjazdów indywidualnych na działki nr [...] i [...]. Pierwszą decyzję w sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu [...] września 2009r. i nie zezwolił na przebudową zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] na działkę nr: [...] (po podziale dz. nr [...]), oraz zachowania istniejących zjazdów indywidualnych na działkę nr [...] (po podziale na działki nr [...] oraz [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in. że: działka nr [...] powstała w wyniku scalenia działek nr [...], [...], [...] i [...]. Do działek nr [...] i [...] prowadziły dwa zjazdy indywidualne z drogi krajowej. Zjazdy wykorzystywane były jako dojazd do użytku rolnego. Działki nr [...] i [...] posiadały bezpośredni dostęp do drogi gminnej dz. nr [...]. Następnie strona dokonała podziału działki nr [...] na sześć działek budowlanych, wydzielając dodatkowo działkę nr [...] z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną, która to droga miała posiadać włączenie do drogi krajowej poprzez istniejący zjazd. Ustosunkowując się do kwestii odtworzenia na etapie przebudowy drogi krajowej nr [...] istniejących zjazdów, GDDKiA wskazał, iż odtworzenie zjazdów może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach, kiedy ich przeznaczenie po przebudowie się nie zmieni. Z decyzją tą i jej uzasadnieniem nie zgodził się J. M. W szczególności sprzeciwił się twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji, że podział działki nr [...] na działki budowlane został przeprowadzony w sposób niezgody z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], do parametrów zjazdu publicznego oraz odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010r., wydanym w sprawie VII Sa/Wa 636/10 uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], w pozostałej części skargę oddalił. Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...].01.2011r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2009r. w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] i umorzył postępowanie w tym zakresie. W ocenie J. M. decyzja ta jest nieważna ponieważ została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W jego ocenie analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010r. nie dawała podstaw do umorzenia postępowania w sprawie odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku nie dotyczyły wniosku o zachowanie istniejącego zjazdu, a jedynie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Organ wydając decyzję z dnia [...].01.2012r. naruszył art. 153 i 170 p.p.s.a., gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zajął się wyjaśnieniem przesłanek umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zachowania zjazdu. W sprawie zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej [...] do działki nr [...] w [...] nie zostało przeprowadzone postępowanie, a mimo to wydano decyzję z dnia [...].01.201r. o uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2009r., w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu i postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Przy czym organ nie wskazał podstawy prawnej, na podstawie której umorzył postępowanie w zakresie zachowania istniejących zjazdów. W ocenie skarżącego decyzja z dnia [...].01.2011r. w rażący sposób narusza art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zdaniem wnioskodawcy sporne zjazdy na działkę nr [...] i [...] są zjazdami istniejącymi, a fakt ten potwierdził organ I instancji odmawiając zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny. W dalszej części skargi wskazano, że w wyniku zlikwidowania przez GDDKiA zjazdów z drogi krajowej nr [...] do działek [...] i [...], położonych w [...] - GDDKiA naruszyła przepisy prawa, gdyż miała obowiązek odbudowania zjazdów dotychczas istniejących podczas wykonywania remontu drogi, czego nie uczyniła. Naruszeniem art. 80 k.p.a. był brak ustalenia przez organ okoliczności istotnych w sprawie, które gdyby zostały przez organ w prawidłowy sposób ustalone, to w sposób oczywisty i jednoznaczny nie dałyby podstawy do usunięcia istniejących zjazdów indywidualnych z działek [...] i [...] do drogi krajowej nr [...]. Skarżący zarzucił również rażące naruszenie art. 77 kpa, polegające na naruszeniu zasady oficjalności postępowania dowodowego oraz zasady prawdy obiektywnej. Jego zdaniem organ nie podjął żadnych czynności dowodowych, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia legalności istniejących przejazdów, pomimo iż wnioskodawca przedstawił liczne dowody, w szczególności z dokumentów, na okoliczność iż przejazdy były legalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu istotne znaczenie przy ocenie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011r. był fakt, iż sprawa związaną z żądaniami skarżącego zawartymi w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. oraz dnia 17 września 2009 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010r. w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...], a w pozostałej części skargę oddalił. W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powtórnie rozpatrzył wniosek J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2009 r., po czym kwestionowaną w trybie nieważności decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylił decyzję wydaną w I instancji w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] oraz umorzył postępowanie w tym zakresie. W tym kontekście należy stwierdzić, iż ewentualne ustalenie, że decyzja organu z dnia [...] stycznia 2011r. odpowiada wskazaniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10, skutkowało koniecznością odmówienia stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Jednocześnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie czy zaistniała kwalifikowana niezgodności z prawem. W odniesieniu do tego, słusznie organ orzekający w trybie nadzoru wskazał, na fakt, iż wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2011r. związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż "(...) również w części odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] postępowanie było bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu przez organ II instancji". Ocena tego fragmentu uzasadnienia (użycie określenia "również"), w powiązaniu z faktem oddalenia skargi co do części żądania J. M. wskazuje, iż organ musiał postąpić analogicznie jak postąpił w części dotyczącej działki nr [...], umarzając postępowanie. Należy mieć na względzie, iż przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 z pozn. zm.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z kolei zgodnie z art. 170 ww. ustawy, prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był zobligowany do podporządkowania się w pełnym zakresie wytycznym zawartym w uzasadnieniu wyroku wydanego w ww. sprawie. Zarzuty podniesione w przedmiotowym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. stanowią w istocie kwestionowanie oceny prawnej Sądu zawartej w prawomocnym wyroku z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10. Dlatego słusznie organ działając w trybie nadzoru, nie stwierdził, iż badana decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.