I OSK 126/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Po 36/12 w sprawie ze skargi Miasta W. na bezczynność Miasta P. w przedmiocie zawarcia porozumienia w sprawie odpłatności za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Po 36/12 oddalił skargę Miasta W. na bezczynność Miasta P. w przedmiocie zawarcia porozumienia w sprawie odpłatności za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w P. odrzucił pozew Miasta W. przeciwko Miastu P. o ustalenie, że Miasto P. jest zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej L. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W powyższym orzeczeniu Sąd Rejonowy [...] uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy, która w jego ocenie miała charakter administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny. Pismem z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta W. wezwał na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezzasadnej odmowie zawarcia porozumienia dotyczącego ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej L. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w W. umieścił w trybie natychmiastowym L. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W tym samym dniu L. M. została przyjęta do Pogotowia Opiekuńczego nr [...] w W., w którym przebywała do dnia [...] października 2009 r. Od dnia [...] października 2009 r. do chwili obecnej małoletnia przebywa natomiast w Domu Dziecka nr [...] w W. Skarżący wyjaśnił ponadto, że L. M. od dnia [...] listopada 1995 r. do [...] kwietnia 1998 r. była zameldowana na pobyt stały w P., a w okresie od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] października 2007 r. na pobyt czasowy w T. W chwili wydawania orzeczenia o umieszczeniu w placówce opiekuńczo - wychowawczej L. M. nie była natomiast zameldowana na pobyt stały lub czasowy pod żadnym adresem. Nadto jej rodzice nie mają stałego miejsca zamieszkania i zameldowania, zmieniają bardzo często miejsce pobytu i mieszkają w ośrodkach dla bezdomnych. Miasto W. podniosło, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", wobec czego należy odwołać się do art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Z kolei z art. 26 § 1 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania dziecka, pozostającego pod władzą rodzicielską, jest miejsce zamieszkania dziecka u tego rodzica, u którego przebywa ono na stałe. Jednocześnie, wedle art. 6 pkt 8 powołanej ustawy o pomocy społecznej osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1964 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, uważa się za osobę bezdomną. W tych okolicznościach rodziców L. M. należy uważać za osoby bezdomne, a zatem nie można w odniesieniu do nich mówić o miejscu zamieszkania, ze względu na brak zamiaru stałego pobytu w danym miejscu. Tym samym nie można ustalić miejsca zamieszkania L. M. jako pochodnego względem miejsca zamieszkania jej rodziców. Wobec tego należy uznać, że w świetle art. 86a ustawy o pomocy społecznej podmiotem zobowiązanym do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Miasto P. Mimo podejmowania prób przez skarżącą, nie doszło jednak do podpisania stosownego porozumienia, o jakim mowa w art. 86 ust. 4 tejże ustawy, a w konsekwencji został również naruszony interes prawny i uprawnienie skarżącego do uzyskania zwrotu poniesionych dotąd wydatków. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 26 września 2011 r. Miasto P. wyjaśniło, że uznaje się za niewłaściwe do zawarcia porozumienia. Pismem z dnia 28 października 2011 r. Miasto W. wniosło skargę na bezczynność Miasta P. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoją wcześniejszą argumentacją, zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając ww. skargę w pierwszej kolejności nie podzielił poglądu, zgodnie z którym sprawa zawarcia porozumienia, o jakim mowa w art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ma charakter administracyjny a nie cywilny. Kierując się jednak art. 58 § 4 P.p.s.a., był zobligowany do rozpatrzenia sprawy. Powołując się na art. 238 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149 poz. 887 ze zm.) wskazano, że w przypadku, gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przez dniem 1 stycznia 2012 r.) do kwestii związanych z finansowaniem pobytu dziecka w pieczy zastępczej należy stosować przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu I instancji z materiału zebranego w aktach sprawy wynika, że L. M. została umieszczona w placówce opiekuńczo - wychowawczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w W. z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...]. Tym samym zastosowanie w sprawie znalazły przepisy przywołanej ustawy o pomocy społecznej. W świetle art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą zawiera z powiatem właściwym z uwagi na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej porozumienie co do wysokości związanych z tym wydatków. Przepis art. 86a tej ustawy precyzuje ponadto, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest (1) powiat miejsca zamieszkania dziecka bezpośrednio przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem. Jeżeli nie można ustalić w ten sposób właściwego powiatu, do ponoszenia wspomnianych wydatków zobowiązany jest natomiast (2) powiat ostatniego zameldowania na pobyt stały dziecka, a jeżeli odwołanie się i do tej przesłanki okazałoby się bezskuteczne – właściwy jest (3) powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej. Stwierdzono, że ustawodawca sformułował w sposób sekwencyjny trzy podstawy ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia omawianych wydatków. Pierwsza odwołuje się do pojęcia "miejsca zamieszkania", niezdefiniowanego w samej ustawie o pomocy społecznej. Wobec tego należy sięgnąć do art. 25 i art. 26 § 1 k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym miejsce zamieszkania składa się dwóch elementów, tj. z (1) obiektywnego przebywania w danej miejscowości (corpus) i (2) subiektywnego, choć uzewnętrznionego, przejawiania szczególnego nastawienia psychicznego w odniesieniu do tej miejscowości, wyrażającego się w chęci przebywania tam na stałe (animus). Dopiero spełnienie obu przesłanek pozwala określić miejsce zamieszkania danej osoby. Miejscem zamieszkania dziecka, pozostającego pod władzą rodzicielską, jest z kolei w świetle art. 26 k.c. miejsce zamieszkania rodziców, a jeżeli mają oni różne miejsca zamieszkania – miejsce zamieszkania tego z rodziców, u którego przebywa ono na stałe. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazano, że w piśmie z dnia [...] września 2009 r. stwierdzono jednoznacznie, że L. M. przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo - wychowawczej przebywała pod opieką rodziców w Domu dla matek z dziećmi w W. Dopiero ze względu na liczne zaniedbania rodziców wydane zostało postanowienie z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...]. Z powyższego dokumentu z dnia [...] września 2009 r. wynika, zdaniem WSA w Poznaniu, że małoletnia od kilku lat zamieszkuje na terenie W. lub w jej okolicach, przy czym przebywa tam również jej pełnoletnie rodzeństwo, a młodszy brat został uznany za dziecko pochodzące z W. Ponadto, z oświadczeń rodziców L. M. z dnia [...] września 2009 r. wynika, że w 2001 r. mieszkali oni w ośrodku "[...]" w W., w okresie od 2002 r. do 2006 r. – w ośrodku "[...]" w T., w okolicach W., w 2007 r. – w ośrodku "[...]" w W., a od dnia [...] października 2008 r. – w ośrodku "[...]" w P. Okoliczności te potwierdza również oświadczenie D. M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz pisma Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z dnia [...] czerwca 2008 r., wskazujące na uzyskiwanie sukcesywnie zameldowania na pobyt czasowy w T. w okresie od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] października 2007 r. Ponadto rodzice małoletniej wskazali, że ich zamiarem było zamieszkanie w W. i robią oni wszystko, aby ponownie zamieszkać na terenie tego miasta. W ocenie Sądu I instancji nie ulega zatem wątpliwości, że D. W. i J. M. przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego [...] w W. z dnia [...] maja 2008 r. faktycznie przebywali na terenie W. i posiadali zamiar zamieszkania tam na stałe. Tym samym spełnione zostały również wymogi niezbędne do uznania, że ich miejscem zamieszkania w okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia o umieszczeniu małoletniej w placówce opiekuńczo - wychowawczej była W. W konsekwencji Miasto W. nie może domagać się od Miasta P. na gruncie art. 86 ust. 4 w związku z art. 86a ustawy o pomocy społecznej zawarcia porozumienia co do ponoszenia wydatków związanych z pobytem małoletniej w placówce opiekuńczo -wychowawczej. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 25 k.c., przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i mylne przyjęcie związku, jaki zachodzi z nietrwałym jedynie przebywaniu osoby w danym miejscu a normą prawną zawartą w art. 25 k.c. i przyjęcie, że miejscem zamieszkania L. M. przed dniem [...] maja 2008 r. było W.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 86 ust. 4 w zw. 86a zd. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu i nie uznanie, że przed dniem 26 maja 2008 r. nie można było ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania L. M. jak i nie uznanie, że powiatem zobowiązanym do zawarcia porozumienia odnośnie ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania L. M. na pobyt stały; 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezgodność poczynionych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy z rozstrzygnięciem oraz błędach w odczytywaniu akt. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 238 ust 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do ustalania właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy dotychczasowe. L. M.k została umieszczona w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. W świetle powyższego ocena zasadności skargi na bezczynności i jej podstaw powinna być przeprowadzona w oparciu o regulację przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ponadto wskazano, że miejscem zamieszkania L. M. przed umieszczeniem jej w placówce opiekuńczo-wychowawczej było miejsce zamieszkania jej rodziców tj. D. W. i J. M. Brzmienie art. 25 k.c. sugeruje, że wszystkie elementy wymienione w tym przepisie tj. przebywanie oraz zamiar stałego pobytu powinny występować i trwać łącznie. Jeżeli brak jest chociażby jednego z tych elementów nie można w ogóle mówić o miejscu zamieszkania. Odnosząc się do przesłanek definiujących miejsce zamieszkania stwierdzono, że o ile ustalenie miejsca pobytu rodziców L. M. przed dniem [...] maja 2008 r. nie wiązało się z trudnościami, uznanie przez WSA w Poznaniu zamiaru stałego pobytu nie jest prawidłowe. Zdaniem skarżącego brak jest ku temu wystarczających przesłanek. Jakkolwiek niewątpliwym jest, że w dacie orzeczenia o umieszczeniu małoletniej w placówce opiekuńczo- wychowawczej przebywała ona wraz z rodzicami w W., to całokształt okoliczności sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że pozostawaniu w W. towarzyszył zamiar stałego pobytu. Zarówno przywołane w uzasadnieniu dowody jak i pozostałe dowody znajdujące się w aktach sprawy nie potwierdzają tej okoliczności. Ponadto wskazano, że brak podstawowych przesłanek z art. 25 k.c. powoduje konieczność sięgnięcia po przesłankę ostatniego miejsca zamieszkania dziecka na pobyt stały. Okoliczności wynikające z akt sprawy (przywołane w uzasadnieniu, ale i te nieprzywołane) wskazują ewidentnie, że ustalenie miejsca zamieszkania L. M. przed dniem [...] maja 2008 r. nie było obiektywnie możliwe. Zebrane informacje na temat rodziców L. M. nie dały podstaw do ustalenia ich miejsca zamieszkania. Skarżący próby takie podjął niezwłocznie po umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej. Potwierdzeniem braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania D. W. i J. M. jest m. in. znajdujące się w aktach pismo Pogotowia Opiekuńczego Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., w którym stwierdza się brak jakiegokolwiek kontaktu z rodzicami L. M. oraz stwierdza się usunięcie matki małoletniej z Domu [...]. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną WSA w Poznaniu nieprawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, czym naruszył przepisy postępowania. Sąd wskazał co prawda podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia i przebieg swojego rozumowania, ale uczynił to w sposób wadliwy; przywołane podstawy i tok rozumowania kłócą się z rozstrzygnięciem dokonanym na ich podstawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie odniósł się też do wszystkich, istotnych dla rezultatu postępowania okoliczności; błędnie odczytał akta sprawy dokonując przy tym wybiórczej ich analizy. Sąd nie przeanalizował w sposób wnikliwy i szczegółowy faktów wypływających z akt sprawy i ocenił te fakty w sposób nielogiczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że sprawa ponoszenia kosztów utrzymania w placówce opiekuńczo – wychowawczej nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującego art. 86 ustawy o pomocy społecznej, że porozumienie między powiatami w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie ma charakter umowy cywilnoprawnej, pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OW 3/12 oraz z dnia 3 lipca 2012r., sygn. akt I OW 88/12). Rozstrzygnięcie sporu w sytuacji, kiedy organy administracyjne zobligowane są do zawarcia porozumienia, oznaczałoby rozstrzygnięcie sprawy cywilnej, a sprawy te nie podlegają rozpoznawaniu i rozstrzyganiu w formie decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże z uwagi na to, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy [...] w P. odrzucił pozew Miasta W. przeciwko Miastu P. o ustalenie organu właściwego do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej L. M. w placówce opiekuńczo -wychowawczej zastosowanie w sprawie miał art. 58 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd nie może odrzucić skargi, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w ramach podstawy kasacyjnej jako naruszony przepis postępowania powołano art. 141 § 4 P.p.s.a., przy czym naruszenie tego przepisu uzasadniono błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ww. przepisem "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Zdaniem składu orzekającego w zaskarżonym wyroku przedstawiono w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy oraz omówiono podstawę prawną rozstrzygnięcia z odniesieniem się do poruszanych w skardze kwestii związanych z oceną czy Miasto Poznań pozostawało w bezczynności. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może natomiast służyć podważaniu przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa regulujących podstawę prawną rozstrzygnięcia czy też związanej z tym subsumcji stanu faktycznego sprawy. Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi: 1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka; 2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Nadto, zgodnie z art. 191 ust. 3 powołanej ustawy, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Powołany przepis jest w istocie odpowiednikiem uchylonego art. 86a ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie miejscem siedziby Sądu, który orzekł o umieszczeniu L. M. w placówce opiekuńczo – wychowawczej był Sąd Rejonowy [...] w W. Wydział [...] (postanowienie z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...]). Ponadto z akt sprawy, w tym oświadczeń J. M. oraz D. W. wynika, że małoletnia przed umieszczeniem w placówce przebywała pod opieką rodziców, którzy zamieszkiwali na terenie W. lub w jej okolicach i ich zamiarem było zamieszkanie w W. Późniejsze ograniczenie władzy rodzicielskiej oraz ewentualne kolejne zmiany placówek sprawujących opiekę nad dzieckiem nie mają natomiast wpływu na powyższe ustalenia. Z treści art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (art. 86 ust. 4 poprzednio obowiązującego przepisu ustawy o pomocy społecznej) wynika bowiem, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków istotny jest stan faktyczny, jaki miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo – wychowawczej). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy stwierdzić należy, że właściwe do pokrywania kosztów L. M. umieszczonej w placówce opiekuńczo – wychowawczej jest Miasto W. Nie można zatem stwierdzić, że Miasto P. pozostaje w bezczynności w zakresie przystąpienia do porozumienia związanego z ww. wydatkami. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.