II SAB/Po 36/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2012 r. sprawy ze skargi M. S. W. na bezczynność Miasta Poznań w przedmiocie zawarcia porozumienia w sprawie odpłatności za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy P. – Stare Miasto w P. odrzucił pozew Miasta S. W. przeciwko Miastu P. o ustalenie, że Miasto P. jest zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej L. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W powyższym orzeczeniu Sąd Rejonowy P. – Stare Miasto uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy, która w jego ocenie miała charakter administracyjnoprawnym, a nie cywilnoprawny. Pismem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta W. wezwał zatem na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezzasadnej odmowie zawarcia porozumienia dotyczącego ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej L. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla W. P. P. w W. umieścił w trybie natychmiastowym L. M., urodzoną w dniu [...] września 1995 r., w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W tym samym dniu L. M. została przyjęta do Pogotowia Opiekuńczego nr [...] w W., w którym przebywała do dnia [...] października 2009 r. Od dnia [...] października 2009 r. do chwili obecnej małoletnia przebywa natomiast w Domu Dziecka nr [...] w W. Średni miesięczny koszt utrzymania dziecka wynosi w tej placówce 4.093,00 zł. Skarżący wyjaśnił ponadto, że L. M. od dnia [...] listopada 1995 r. do [...] kwietnia 1998 r. była zameldowana na pobyt stały w P., a w okresie od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] października 2007 r. na pobyt czasowy w T. W chwili wydawania orzeczenia o umieszczeniu w placówce opiekuńczo-wychowawczej L. M. nie była natomiast zameldowana na pobyt stały lub czasowy pod żadnym adresem. Nadto jej rodzice nie mają stałego miejsca zamieszkania i zameldowania, zmieniają bardzo często miejsce pobytu i mieszkają w ośrodkach dla bezdomnych. Ponadto Miasto S. W. podniosło, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", wobec czego należy odwołać się do art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm., dalej k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Z kolei z art. 26 § 1 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania dziecka, pozostającego pod władzą rodzicielską, jest miejsce zamieszkania dziecka u tego rodzica, u którego przebywa ono na stałe. Jednocześnie, wedle art. 6 pkt 8 powołanej ustawy o pomocy społecznej osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 z późn. zm.) i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1964 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 993 z późn. zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, uważa się za osobę bezdomną. W tych okolicznościach rodziców L. M. należy uważać za osoby bezdomne, a zatem nie można w odniesieniu do nich mówić o miejscu zamieszkania, ze względu na brak zamiaru stałego pobytu w danym miejscu. Tym samym nie można ustalić miejsca zamieszkania L. M. jako pochodnego względem miejsca zamieszkania jej rodziców. Wobec tego należy uznać, że w świetle art. 86a ustawy o pomocy społecznej podmiotem zobowiązanym do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Miasto P. Mimo podejmowania prób przez skarżącą, nie doszło jednak do podpisania stosownego porozumienia, o jakim mowa w art. 86 ust. 4 tejże ustawy, a w konsekwencji został również naruszony interes prawny i uprawnienie skarżącego do uzyskania zwrotu poniesionych dotąd wydatków. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Miasto P. wyjaśniło, że uznaje się za niewłaściwe do zawarcia rozważanego porozumienia, wobec czego nie mogło też dojść do naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Miasto S. W. wniosło skargę na bezczynność Miasta P., żądając zobowiązania Miasta P. do zawarcia przedmiotowego porozumienia. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoją wcześniejszą argumentacją, zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2011 r. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2012 r. Miasto P. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Miasto P. wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom skarżącego możliwe jest ustalenie miejsca zamieszkania L. M. Na gruncie art. 86a ustawy o pomocy społecznej należy bowiem przyznać pierwszeństwo przesłance miejsca zamieszkania dziecka w czasie bezpośrednio poprzedzającym umieszczenie w pierwszej formie opieki zastępczej. Ponieważ przepisy wymienionej ustawy nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania" należy odwołać się w tej mierze do art. 25 i art. 26 k.c. W świetle przywołanych przepisów trudno utrzymać pogląd skarżącego o tym, że osoba bezdomna nie posiada w ogóle miejsca zamieszkania. Przepis art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej wskazuje bowiem wyraźnie, że okoliczność bezdomności ustala się w powiązaniu z faktem niezamieszkiwania danej osoby w lokalu mieszkalnym. Natomiast miejsce zamieszkania z art. 25 k.c. dotyczy miejscowości, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pojęcie bezdomności nie powinno być więc utożsamiane z brakiem miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Mając zatem na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, że miejscem zamieszkania L. M. przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej była W. Wynika to bowiem z faktu, że małoletnia od 2005 r. przebywała na stałe na terenie województwa mazowieckiego. Ponadto, zamiar stałego pobytu rodziców małoletniej na terenie W. wynika z ich zachowania – pobytu w W. bądź jej okolicach od 2001 r., Zamiar zamieszkania właśnie w tej miejscowości został przy tym wprost wyrażony przez rodziców dziecka w pismach z dnia [...] września 2009 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Miasto S. W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, podnosząc zarazem, że rodzice L. M. często zmieniali miejsce pobytu na terenie W., co wiązało się z koniecznością poszukiwania schronienia w różnych ośrodkach pomocowych. Pobyt w tych placówka nie pozwala natomiast z perspektywy przeciętnego obserwatora uznać, że W. stała się dla nich miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Niemniej na wstępie trzeba podkreślić, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy P. – Stare Miasto w P. odrzucił pozew Miasta S. W. przeciwko Miastu P. o ustalenie, że Miasto P. jest zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt małoletniej L. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej (k. 7 akt adm.). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia sąd powszechny uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, ponieważ miała ona w jego ocenie charakter administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny. Sąd Rejonowy powołał się w tej mierze m.in. na postanowienia NSA: z dnia 18 stycznia 2010 r., I OW 181/09, z dnia 7 grudnia 2009 r., I OW 140/09, oraz z dnia 1 czerwca 2009 r., I OW 37/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Z oświadczeń składanych przez strony w trakcie postępowania nie wynika zarazem by przywołane postanowienie Sąd Rejonowy P. – Stare Miasto z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostało skutecznie wzruszone w toku instancji, a zatem należy przyjąć, że jest ono prawomocne. Sąd w niniejszym składzie nie podziela jednak powyższej kwalifikacji, akceptując w tej mierze w pełni odmienne stanowisko NSA, wyrażone w postanowieniu z dnia 3 lipca 2012 r., I OW 88/12, wedle którego sprawa zawarcia porozumienia, o jakim mowa w art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.), ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawnym. Pogląd ten można już zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie (zob. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2012 r., I OW 31/12; z dnia 9 marca 2012 r., I OW 3/12; z dnia 9 marca 2012 r., I OW 14/12; z dnia 28 lutego 2012 r., I OW 13/12; z dnia 14 lutego 2012 r., I OW 214/11; z dnia 10 utego 2009 r., I OW 156/08; z dnia 28 października 2005 r., I OW 217/05 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kierując się jednak art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), sąd jest aktualnie zobligowany do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, mimo jej cywilnoprawnego charakteru. Mając zatem na uwadze stanowisko wyrażone w orzeczeniach NSA przywołanych w postanowieniu Sądu Rejonowego P. – Stare Miasto z dnia [...] sierpnia 2011 r., należy przyjąć, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) oraz powołanej już ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie zatem z art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w wyniku niewykonania przez organ powiatu czynności nakazanych prawem, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak wynika ponadto z art. 238 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149 poz. 887 z późn. zm.), w przypadku, gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy (tj. przez dniem 1 stycznia 2012 r.) do kwestii związanych z finansowaniem pobytu dziecka w pieczy zastępczej należy stosować przepisy dotychczasowe. Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika zarazem, że L. M. została umieszczona w placówce opiekuńczo-wychowawczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. P. P. w W. z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...] (k. 2 s. 4 akt adm.). Tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie znalazły przepisy przywołanej wcześniej ustawy o pomocy społecznej. W świetle art. 86 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą zawiera z powiatem właściwym z uwagi na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej porozumienie co do wysokości związanych z tym wydatków. Przepis art. 86a tej ustawy precyzuje ponadto, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest (1) powiat miejsca zamieszkania dziecka bezpośrednio przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem. Jeżeli nie można ustalić w ten sposób właściwego powiatu, do ponoszenia wspomnianych wydatków zobowiązany jest natomiast (2) powiat ostatniego zameldowania na pobyt stały dziecka, a jeżeli odwołanie się i do tej przesłanki okazałoby się bezskuteczne – właściwy jest (3) powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej. W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że ustawodawca sformułował w sposób sekwencyjny trzy podstawy ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia omawianych wydatków. Pierwsza odwołuje się do pojęcia "miejsca zamieszkania", niezdefiniowanego w samej ustawie o pomocy społecznej. Wobec tego należy sięgnąć do art. 25 i art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm., dalej k.c.). Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym miejsce zamieszkania składa się dwóch elementów, tj. z (1) obiektywnego przebywania w danej miejscowości (corpus) i (2) subiektywnego, choć uzewnętrznionego, przejawiania szczególnego nastawienia psychicznego w odniesieniu do tej miejscowości, wyrażającego się w chęci przebywania tam na stałe (animus). Dopiero spełnienie obu przesłanek pozwala określić miejsce zamieszkania danej osoby. Miejscem zamieszkania dziecka, pozostającego pod władzą rodzicielską, jest z kolei w świetle art. 26 k.c. miejsce zamieszkania rodziców, a jeżeli mają oni różne miejsca zamieszkania – miejsce zamieszkania tego z rodziców, u którego przebywa ono na stałe. Odnosząc dotychczasowe uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy wskazać, że w piśmie W. Centrum Pomocy rodzinie z dnia [...] września 2009 r., nr [...], stwierdzono jednoznacznie, że L. M. przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej przebywała pod opieką rodziców – D. W. i J. M. – w Domu dla matek z dziećmi przy ul. C. w W. (k. 2 s. 1 akt adm.). Dopiero ze względu na liczne zaniedbania rodziców wydane zostało opisywane już postanowienie z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...]. Z powyższego dokumentu z dnia [...] września 2009 r. wynika zarazem, że małoletnia już od kilku lat zamieszkuje na terenie W. lub w jej okolicach, przy czym przebywa tam również jej pełnoletnie rodzeństwo, a młodszy brat został uznany za dziecko pochodzące z W. Ponadto, z oświadczeń rodziców L. M. z dnia [...] września 2009 r. wynika jednoznacznie, że w 2001 r. mieszkali oni w ośrodku "M.-B." w W., w okresie od 2002 r. do 2006 r. – w ośrodku "M." w T., w okolicach W., w 2007 r. – w ośrodku "M.-A." w W., a od dnia [...] października 2008 r. – w ośrodku "M." w P. (k. 2 s. 10 akt adm.). Okoliczności te potwierdza również oświadczenie D. M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. (k. 2 s. 8 akt adm.) oraz pisma Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA z dnia [...] czerwca 2008 r., wskazujące na uzyskiwanie sukcesywnie zameldowania na pobyt czasowy w T. w okresie od dnia [...] września 2004 r. do dnia [...] października 2007 r. (k. 2 s. 6-7 akt adm.). Ponadto, w powyższych oświadczeniach rodzice małoletniej wyraźnie wskazali, że ich zamiarem było zamieszkanie w W. i robią oni wszystko, aby ponownie zamieszkać na terenie tego miasta. Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie Sądu, że D. W. i J. M. przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego dla W. P. P. z dnia [...] maja 2008 r. faktycznie przebywali na terenie W. (corpus) i posiadali zamiar zamieszkania tam na stałe (animus). Tym samym spełnione zostały również wymogi niezbędne do uznania, że ich miejscem zamieszkania w okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia o umieszczeniu małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej była W. Konkluzja ta oznacza z kolei, że w myśl art. 26 k.c. miejscem zamieszkania L. M. w tym okresie była również W. W konsekwencji Miasto S. W. nie może domagać się od Miasta P. na gruncie art. 86 ust. 4 w związku z art. 86a powołanej ustawy o pomocy społecznej zawarcia porozumienia co do ponoszenia wydatków związanych z pobytem małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Wobec tego nie można było także stwierdzić, że Miasto P. pozostaje w stanie bezczynności w zakresie przystąpienia do rozważanego porozumienia. Odnosząc się z kolei do argumentacji skarżącej, należy wskazać, że istnienie zamiaru przebywania w danej miejscowości nie zależy co do zasady od charakteru miejsca pobytu danej osoby. Tym samym fakt, że rodzice skarżącej przebywali w ośrodkach pomocowych nie wystarcza do przekreślenia z góry występowania po ich stronie zamiaru zamieszkania w W. na stałe. Omówiony powyżej materiał dowody wskazuje bowiem wyraźnie, że takie szczególne nastawienie psychiczne było trwale przejawiane przez rodziców małoletniej. Takiej konkluzji nie podważa też art. 6 pkt 8 przywoływanej ustawy o pomocy społecznej. W myśl powołanego przepisem za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 z późn. zm.) i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1964 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 993 z późn. zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Trzeba jednak w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis operuje pojęciem (1) zamieszkiwania w lokalu i (2) zameldowania na pobyt stały, podczas gdy art. 25 k.c. – (1) zamieszkiwania w miejscowości z (2) zamiarem stałego tam przebywania. Zakwalifikowanie danej osoby jako bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 powołanej ustawy o pomocy społecznej bynajmniej nie przesądza zatem w sposób negatywny o posiadaniu przez nią miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Podobny pogląd został również wyrażony w postanowieniu NSA z 4 marca 2010 r., I OW 189/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl. Powołane natomiast przez skarżącego orzeczenie dotyczyło art. 101 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, w którym ustawodawca odrębnie, a nie sekwencyjnie, ustala właściwość organów administracji publicznej w przypadku biegania się o świadczenie przez osobę bezdomną (zob. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06 – tamże). W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł żadnej podstawy do jej uwzględnienia. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).