VIII SA/Wa 471/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego P. M. – kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ I instancji"), biorąc za podstawę art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku P. M. (dalej: "skarżący", "beneficjent") odmówił wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: "Kierownik ARiMR") o Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2007 rok (dalej: "płatność OB"). Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy"), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., akceptując w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] maja 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2007 do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W wyniku rozpoznania sprawy Kierownik ARiMR wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 rok. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Dyrektora ARiMR Nr [...] dnia z [...] grudnia 2010 r. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 173/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi beneficjenta uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik ARiMR wydał w dniu [...] października 2011 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności do gruntow rolnych na 2007 rok. W dniu [...] października 2011 r. skarżący złożył odwołanie na powołane rozstrzygnięcie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego "do czasu zakończenia postępowania w trybie nadzwyczajnym" oraz wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W reakcji na wniesione środki zaskarżenia Dyrektor ARiMR postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, a następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika ARiMR Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 rok. Organ odwoławczy stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wskazując treść art. 61 a K.p.a. wyjaśnił, iż organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1. żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2. żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub 3. postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Podał, iż wobec złożenia przez skarżącego jednocześnie dwóch różnych środków odwoławczych w ramach dwóch trybów postępowania, w sprawie doszło do zbiegu postępowań: tj. prowadzonego w trybie art. 127 K.p.a. postępowania odwoławczego (zwyczajnego) oraz prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. postępowania nieważnościowego (nadzwyczajnego). Istotnym w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, w jakim trybie winna być weryfikowana nieostateczna decyzja Kierownika ARiMR z dnia [...] października 2011 r. Wskazując odrębności i specyfikę obu trybów postępowania organ odwoławczy uznał, że w sytuacji, kiedy strona wnosi jednocześnie odwołanie od decyzji oraz wniosek o stwierdzenie jej nieważności, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien zostać rozpatrzony w ramach postępowania odwoławczego. Zarówno wniesienie przez stronę odwołania od decyzji, jak i wniosku o stwierdzenie jej nieważności należy ocenić jako żądanie weryfikacji decyzji administracyjnej. Wymienione środki weryfikacji decyzji służą stronie w toku instancji, który jest oparty na zasadzie dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, których granice wyznacza wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada ogólna trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Ustanowiona w art. 15 K.p.a., zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot przede wszystkim w celu jej merytorycznego rozpoznania przez organ wyższej instancji oraz celem stworzenia stronom możliwości obrony ich interesów prawnych. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony postępowania i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazał następnie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem ograniczonym wyłącznie do zbadania decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., co oznacza, że organ administracji prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka wyłącznie kasacyjnie, tj. może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w sytuacji braku przesłanek do takiego orzekania - odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest zatem władny zmienić takiej decyzji, ani też - uchylając ją - orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Decyzja kasacyjna wydawana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie spełnienia ustawowych przesłanek zastosowania tego nadzwyczajnego trybu postępowania. Tym samym tryb weryfikacji decyzji wynikający z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) ma zdecydowanie szerszy zakres od nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji wskazanego w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie odwoławcze korzysta zatem z pierwszeństwa przed nadzwyczajnymi trybami postępowań administracyjnych, w tym przed trybem stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do argumentu zażalenia dotyczącego naruszenia przez Dyrektora ARiMR prawa strony do wyboru trybu weryfikacji decyzji, Prezes ARiMR wyjaśnił, że w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, strona wskazuje alternatywnie dwa tryby wzruszenia decyzji tj. tryb zwykły oraz tryb nadzwyczajny, powołując się przy tym na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej wskazaną w art. 156 § 1 K.p.a., organ winien wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Wobec złożenia, w niniejszej sprawie, odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie mógł orzekać na podstawie art. 156 K.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter działań tego organu jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru, Kpa wyłącza bowiem możliwość zastosowania sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. W skardze wniesionej na powołane postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia. Wskazał, iż strona ma prawo wybierać tryby, w których chce dochodzić swoich praw, ma także prawo oczekiwać, iż najpierw prowadzone będą postępowania o dalej idących żądaniach, z zawieszeniem postępowań w trybie zwykłym. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do argumentu skargi podał, iż art. 61 a K.p.a. wprost wskazuje, iż nie każdy wniosek strony inicjuje postępowanie administracyjne. Dodatkowo wyjaśnił, iż stosowanie określonego trybu postępowania, w tym nadzwyczajnego, nie jest kwestią woli strony lecz regulacji prawnej obowiązującej w danej materii. W załączniku do protokołu rozprawy złożonym na podstawie art. 104 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skarżący podtrzymał zarzut skargi, iż to strona ma prawo wybierać tryby zaskarżenia, w których chce dochodzić swoich praw. Ma też prawo oczekiwać, iż najpierw będą prowadzone postępowania o dalej idących żądaniach ale mniejszym zakresie procesowania przez organ, z zawieszeniem postępowań w trybie zwykłym według zadania strony. Skarżący uznał, iż orzekające w sprawie organy nie zważyły, iż postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem o dalej idących skutkach niż postępowanie odwoławcze i rozstrzygnięcie w tym trybie nadzwyczajnym daje stronie dodatkowe uprawnienia (choćby odszkodowawcze). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie rozważań co do zgodności z prawem postanowień będących przedmiotem niniejszego postępowania zauważyć należy, iż w odniesieniu do zbiegu postępowania nieważnościowego i odwoławczego brak jest jednolitości w zajmowanym w tej kwestii stanowisku zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w piśmiennictwie znajdujemy pogląd, iż tryb odwoławczy, który daje organowi szersze uprawnienia niż w przypadku stosowania art. 156 § 1 K.p.a. ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 1998 roku III SA 642/97 – LEX nr 35491 oraz M. Jaśkowska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 939 i następne). Odmienne poglądy w tej mierze znajdujemy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2008 roku II SA/Kr 1027/06 (LEX nr 516727) oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2005 roku II OW 10/05 (LEX 188292), jak również w piśmiennictwie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 829). W ocenie Sądu, podzielając poglądy wskazane jako drugie nie może ujść uwadze, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest art. 156 K.p.a. Z treści tego przepisu nie wynika, aby żądanie stwierdzenia nieważności mogło dotyczyć jedynie decyzji ostatecznych. Tym samym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, iż stosowanie tego środka do decyzji nieostatecznych jest niedopuszczalne. Tym samym uznać należy, iż wybór środka należy do strony. Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy skarżący takiego wyboru dokonał, wnosząc jednocześnie ze złożeniem odwołania o zawieszenie postępowania odwoławczego. Twierdzenie o pierwszeństwie trybu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Należy bowiem zauważyć, iż organ odwoławczy zgodnie z brzmieniem art. 138 K.p.a. nie ma kompetencji do orzekania o nieważności decyzji. Kompetencje takie zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. należą do organu wyższego stopnia. Stwierdzenie przez ten organ zaistnienia którejkolwiek z przesłanek kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, iż skutki te są dalej idące niż w postępowaniu odwoławczym, co także uzasadnia pozostawienie stronie wyboru co do rodzaju środka, z którego strona chce skorzystać. W tych okolicznościach trafny jest pogląd, iż pierwszeństwo ma tryb nadzwyczajny. Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W ocenie Sądu organy błędnie zastosowały art. 61 a §1 K.p.a., albowiem nie zaistniały przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie, które by uniemożliwiały wszczęcie postępowania nadzwyczajnego zgodnie z wolą skarżącego wyrażoną w sposób niewątpliwy. Organ odwoławczy akceptując powyższy stan uchybił treści art. 138 K.p.a. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny mieć na uwadze wskazaną wyżej argumentację. Zauważyć jednocześnie należy, iż, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, wszczęcie postępowania odwoławczego i trybu nadzwyczajnego ma na siebie wzajemny wpływ. Wszczęcie jako mającego pierwszeństwo postępowania nadzwyczajnego jako pierwszego z pozytywnym dla strony skarżącej skutkiem powoduje konieczność umorzenia postępowania odwoławczego, zaś w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym – kontynuowanie postępowania odwoławczego. Z tych względów wobec naruszenia prawa przez zaskarżone postanowienie, jak również je poprzedzające, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzekł w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a.