VIII SA/Wa 173/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. M. (dalej: "skarżący") pismem z [...] stycznia 2011 r. wniósł skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ drugiej instancji") z [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z [...] września 2010 r. o przyznaniu skarżącemu płatności do gruntów rolnych na 2007r. dalej: "płatność bezpośrednia" w łącznej wysokości [...] zł, w tym jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości [...] zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji Kierownik ARiMR wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "Kpa") oraz art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich"), art. 4 ustawy z 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, akceptując w całości decyzję organu pierwszej instancji, Dyrektor ARiMR szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że [...] maja 2007 r. skarżący złożył na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich wniosek o przyznanie płatności na 2007 r. Wniosek obejmował deklarację gruntów na szeregu działek rolnych do przyznania płatności JPO i UPO, położonych w kilku województwach, oznaczonych następującymi symbolami : A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, N, O, P, Q. Łączna powierzchnia zadeklarowanych działek rolnych do przyznania wnioskowanej płatności wyniosła [...] ha. Następnie [...] kwietnia 2008 r. dokonał zmiany wniosku (którego braki formalne uzupełnił [...] kwietnia 2008 r.) polegającej na wycofaniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 w części dotyczącej płatności uzupełniającej do działek obejmujących uprawy przeznaczone na produkcję suszu paszowego. W toku prowadzonego postępowania Kierownik ARiMR poinformował skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach dotyczących nieprawidłowego określenia we wniosku powierzchni uprawnionych do przyznania wnioskowanej płatności na działkach ewidencyjnych o nr [...],[...],[...], jak i wezwał go do złożenia dodatkowych wyjaśnień na okoliczność ustalenia okresu faktycznego posiadania przez niego działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...],[...] oraz [...]. W odpowiedzi na powyższe, [...] maja 2008 r. skarżący złożył korektę wniosku wraz z oświadczeniem, w którym podtrzymał powierzchnie zadeklarowanych działek ([...],[...],[...]), jak i spójność działek oznaczonych symbolami: P, I, A. Dyrektor ARiMR wskazał także, iż [...] czerwca 2008 r. do organu I instancji wpłynęły wnioski spółek cywilnych: "P.", "N.", "S.", "T.", "W.", "A.", "D." o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej (w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego) oraz płatności ONW (w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części), w których spółki te zawnioskowały o wstąpienie przez nie na miejsce P. M. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności (bezpośrednich oraz ONW) na 2007 rok. Na podstawie dołączonych do wniosków dokumentów, w tym protokołów stanowiących integralną część porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz oświadczeń przejmujących posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW z dnia [...] kwietnia 2008 r., organ stwierdził, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r., wskazane spółki cywilne przejęły w posiadanie nieruchomości rolne oznaczone jako działki ewidencyjne: – nr: [...],[...] (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: F, E) na rzecz "P." s.c.; – nr: [...],[...] (o pow. [...] ha) - (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: D, B) na rzecz "N." s.c.; – nr: [...],[...] (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: L, K,) na rzecz "S." s.c.; – nr: [...] (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: G, H, J) na rzecz "T." s.c.; – nr: [...] (o pow. [...] ha), [...],[...] (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: O, N, Q) na rzecz "W." s.c.; – nr: [...] (o pow. [...] ha) (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: P) na rzecz "A." s.c.; – nr: [...] (o pow. [...] ha), [...] (o pow. [...] ha), [...] (odpowiednio działki rolne ozn. symbolami: C, A, I) na rzecz "D." s.c.. Z powyższego wynika, iż skarżący pozostawił w swoim użytkowaniu jedynie działkę rolną o nr [...] o powierzchni użytków rolnych [...] ha o symbolu A, ze sposobem jej wykorzystania w grupie upraw JPO i UPO- mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. Dyrektor ARiMR podniósł, iż w związku z przekazaniem przez skarżącego w posiadanie części gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2007, zarówno jednolita płatność obszarowa, jak i uzupełniająca płatność obszarowa została przyznana do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej [...] ha tj. powierzchni będącej w posiadaniu skarżącego w następujący sposób: – stawka JPO do 1 ha uprawy w 2007 r. wynosiła [...] zł, a zatem przyznana jej kwota wyniosła [...] zł; – stawka UPO do 1 ha uprawy w 2007 r. wynosiła [...] zł, a zatem przyznana jej kwota wyniosła [...] zł; Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż w związku z poinformowaniem przez skarżącego o dezaktualizacji wniosku i wycofaniu z płatności uzupełniającej obszarowej działek rolnych z deklaracją traw zadeklarowanych na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy (tj. działek o symbolach: B, D, K, L, P o łącznej powierzchni [...] ha) nie zastosowano wyłączeń i obniżek. Organ odwoławczy wskazał także, iż skoro wnioskodawca podjął decyzję o przekazaniu posiadanego gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, co się wiąże z przekazaniem uprawnień i obowiązków z tym związanych, to niejako zrezygnował z przyznania płatności na swoją rzecz. Dyrektor ARiMR uznał za błędne twierdzenie zawarte w odwołaniu, w którym skarżący podniósł m.in, iż nie ma znaczenia przekazanie części działek innym producentom, gdyż nastąpiło ono w następnym roku wnioskowym. W ocenie organu odwoławczego, istotnym dla rozpoznawanej sprawy jest fakt posiadania gruntów rolnych w dniu wydania decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych. Jednocześnie zauważył, iż skarżący składając i podpisując wniosek zobowiązał się do niezwłocznego informowania ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, jak i o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Oświadczenia i zobowiązania z sekcji VIII wniosku o przyznanie płatności dotyczą całego wniosku, który podlega rozpatrzeniu, aż do momentu wydania decyzji. W związku z powyższym, Dyrektor ARiMR uznał, iż są one wiążące dla skarżącego na dzień złożenia wniosku, aż do momentu wydania decyzji w sprawie. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Kierownika ARiMR została rozpoznana w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w oparciu o zgłoszone żądanie skarżącego we wniosku. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR P. M. postawił zarzuty naruszenia zasady rocznego charakteru płatności oraz przepisów powołanych w uzasadnieniu skargi oraz wystąpił o uchylenie w całości decyzji obu instancji. Powtórzył, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność przekazania części działek innym producentom, gdyż nastąpiło ono po zakończeniu roku kalendarzowego, którego wniosek dotyczy, jak i nie ma znaczenia, że przekazanie to nastąpiło przed wydaniem decyzji w sprawie. Autor skargi wskazał na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt II GSK 559/08. W jego ocenie złożony wniosek o przyznanie płatności winien zostać rozpatrzony w całości, a rozpoznanie to musi nastąpić w oparciu o stan faktyczny z końca 2007 r. i zakończyć się decyzją przyznającą wnioskowaną płatność według żądania wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Istotę sporu w przedmiotowym postępowaniu stanowi ustalenie, czy skarżący – P.M. spełnił ustawowe warunki przyznania płatności bezpośrednich (JPO i UPO) na 2007 r., w szczególności, czy wpływ na prawo do przyznania pomocy finansowej miała dokonana w 2008 r. zmiana stanu faktycznego sprawy polegająca na przeniesieniu posiadania gruntów rolnych. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na podstawie art. 74 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 796/2004 jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca są przyznawane przejmującemu, jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności, na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Stosownie natomiast do postanowień art. 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003, str. 1-69, ze zm.; Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269 ze zm.) płatności dokonywane w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przekazywane są na rzecz beneficjentów raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że realizowana w ramach wsparcia bezpośredniego pomoc finansowa wypłacana jest za dany rok kalendarzowy i jak wynika z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wypłacana w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku. Stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien więc trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Tym samym, w ocenie Sądu decyzja w sprawie płatności bezpośrednich powinna, co do zasady uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Powołane przepisy dopuszczają wprawdzie możliwość wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność obszarowa, ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 208/10, które Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela. Zdaniem NSA, nawet zmiany stanu faktycznego zaistniałe po terminie, który łączy się co do zasady z zakończeniem wykonywania na gruntach rolnych czynności przez producenta rolnego nie stanowią przeszkody do wypłaty płatności. Złożony w niniejszej sprawie przez skarżącego wniosek dotyczył płatności obszarowych za 2007 rok, natomiast zmiana stanu faktycznego dokonana po zakończeniu roku kalendarzowego, której dotyczył wniosek producenta zaistniała dopiero w kwietniu 2008 r. Poza sporem w przedmiotowym postępowaniu pozostaje fakt, że skarżący był posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności na 2007 rok w dacie złożenia tego wniosku. Bezspornym jest również, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r. skarżący przeniósł na rzecz innych podmiotów posiadanie nieruchomości rolnych wskazanych we wniosku na 2007 r. Do tego jednak czasu - co należy uznać za bezsporne, skarżący był w posiadaniu przedmiotowych gruntów. Oceniając, przez pryzmat wskazanych wyżej okoliczności, uprawnienie skarżącego do płatności bezpośrednich za 2007 rok stwierdzić należy, iż do daty przeniesienia posiadania działek co do zasady spełniał on przesłanki, od których przepisy ustawy uzależniały nabycie wskazanego prawa. Wreszcie bezspornym jest i to, że w dacie wydania pierwszej decyzji w sprawie skarżący nie posiadał już prawie wcale gruntów, które wcześniej zadeklarował we wniosku (oprócz działki rolnej o nr [...] o pow. [...] ha o symbolu A, którą pozostawił w swoim użytkowaniu). Przedmiotowa decyzja została wydana dopiero w dniu [...] września 2010 r. a więc z uchybieniem terminów zakreślonych do jej wydania. Tak więc, zwłoka organu w wydaniu tej decyzji wynosiła ponad 2 lata, czym niewątpliwie uchybiono art. 12 Kpa (zasada szybkości postępowania). Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd uznał, iż zmiana stanu fatycznego sprawy zaistniała po upływie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, oceniana w dniu wydania decyzji (tj. [...] września 2010 r.) nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do wnioskowanej przez skarżącego płatności. Skarżący miał bowiem prawo spełniając ustawowe warunki złożyć wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2007 rok, przysługiwało mu także uprawnienie do przeniesienia w następnym już, bo w 2008 r., posiadania gruntów rolnych na rzecz innych podmiotów (por. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 208/10). Na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego na który wnioskowano o przyznanie płatności. Błędna interpretacja dokonana przez organy w niniejszej sprawie spowodowała jednak przyznanie skarżącemu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w pomniejszonej wysokości. Zdaniem Sądu także data wydania decyzji w sprawach dotyczących przyznania płatności rolnych nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia organu, szczególnie zaś na gruncie niniejszej sprawy, gdzie zwlekano z wydaniem stosownej decyzji ponad 2 lata. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, że rolnik – producent rolny musi być posiadaczem gruntów rolnych, aż do dnia wydania decyzji przez organ. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację Sądu i przyjąć za miarodajny moment – stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 roku. Dopiero bowiem wówczas możliwe będzie ustalenie, czy i ewentualnie w jakiej wysokości przysługują skarżącemu płatności bezpośrednie. Na marginesie wyjaśnić tylko należy, że kwestie dotyczące przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów, skuteczności bądź nieskuteczności oświadczeń podmiotów, które przejęły grunty nie mają żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu płatności obszarowych za 2007 r. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.