II OSK 577/13

Dnia 5 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 107/12 w sprawie ze skargi P. W. i A. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 107/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. i A. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z 29 kwietnia 2010 r. skarżący, zwrócili się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., na mocy której dokonano wpisu do rejestru zabytków województwa pomorskiego obiektu pod nazwą "układ ruralistyczny wsi Karwieńskie Błota I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem" oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie, której utrzymano w mocy przedmiotową decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwrócili się skarżący. W uzasadnieniu podnieśli, że odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, a także nie podał konkretnej przyczyny i przepisu tej odmowy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., l.dz. [...] po rozpoznaniu wniosku A. C. i P. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r., l.dz. [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., oraz odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., wpisującej do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi Karwieńskie Błota I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem, utrzymał decyzję własną w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), tj. wszczęcia postępowania. Zacytowany powyżej przepis przewiduje etap wstępnego badania sprawy, w którym organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, a który kończy się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia. Wskazał, że w ocenie organu nadzorczego w niniejszej sprawie, strony nie mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności wymienionych we wniosku decyzji, ponieważ wywiedziono od nich skargi oddalone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. W tym zakresie organ podzielił pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 zgodnie, z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 197 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ podkreślił, że w wyroku z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 334/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r., znak: [...], jak i decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2005 r., sygn. [...] są zgodne z prawem materialnym oraz procesowym, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku WSA. Zauważył, iż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Mając na względzie stwierdzoną przez sądy administracyjne, zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, zgodność z prawem obu ww. decyzji, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. Pismem z 17 grudnia 2011 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje organów administracji. Zarzucając organom błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wnieśli o uchylenie przedmiotowych decyzji. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że ich zarzuty są nowe, nigdy przez nikogo nie formułowane i nigdy nie objęte orzeczeniami sądowymi. Wskazali, że sąd nie rozpatrywał niezgodności w ustaleniu granicy wpisu. Podnieśli, że sentencja decyzji orzeka o wpisie układu ruralistycznego w granicach historycznych. W uzasadnieniu decyzji zostało określone, że granicami historycznymi są kanały zewnętrzne. Podane granice wpisu z wyszczególnieniem numerów działek nie pokrywają się z położeniem kanałów, lecz dróg. Granice te zostały rozsunięte na zewnątrz kanałów. W ten sposób obszar wpisu bez wyjaśnienia i uzasadnienia został powiększony. Zdaniem skarżących nikt nigdy nie postawił zarzutu i sąd nie rozpatrywał tego, że między sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem istnieje rażąca sprzeczność. Sprzeczność polega na tym, że układ ruralistyczny został uzasadniony istnieniem układu melioracyjnego, tzn. tak, jak gdyby sentencją wydanej decyzji był wpis krajobrazu kulturowego. Uzasadnienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu ruralistycznego, który oznacza zespół historycznych budynków o określonej charakterystyce, nie może być uzasadnione kanałami, polderami, tradycją, kulturą i wspólnotą działań osadniczych. Zdaniem skarżących do rejestru zabytków zostały wpisane niezabudowane, szczere pola, łąki i lasy wbrew legalnej definicji układu ruralistycznego. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w następstwie ponownego rozpatrzenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawy zakończonej wydaną przez niego w tym przedmiocie decyzją z [...] października 2010 r. zainicjowanej wnioskiem A. C. i P. W. o stwierdzenie nieważności decyzji wpisującej do rejestru zabytków układ ruralistyczny wsi Karwieńskie Błota I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem tej regulacji, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych ma ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r. IIGPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/3/61 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, publ. ZNSA 2007/3/137). Nie budzi więc wątpliwości składu orzekającego w sprawie niniejszej, że ratio legis omawianej regulacji prawnej pozostaje także aktualne w sprawie zawisłej w wyniku wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Także bowiem przy tego typu postępowaniach istnieje konieczność zapewnienia jednostce wszelkich gwarancji procesowych, determinujących rozpoznanie jej w sposób bezstronny. Zważyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r. I OSP 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82; wyrok NSA z 31 marca 2011 r. I OSK 799/10, Lex nr 1079832). Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno decyzję z [...] października 2010 r. wydaną w związku z wnioskiem skarżących z dnia 29 kwietnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2005 r. a także decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2005 r. jak i zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2011 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pracownik organu – Sekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków P. Z. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego Ministra. Wydanie zaś decyzji w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonej taką wadą decyzji. Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonej decyzji z innymi przepisami postępowania, czy też prawem materialnym i odnoszenie się w tym kontekście do sprecyzowanych w skardze zarzutów. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego winien zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, a zatem rozpatrzyć raz jeszcze sprawę objętą wnioskiem A. C. i P. W., tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu decyzji z [...] października 2010 r. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U, z 2012 r., poz. 210) uchylił zaskarżoną decyzję. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika, że Sekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, podlega wyłączeniu, jako pracownik urzędu obsługującego Ministra, od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na fakt, iż brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na tych podstawach wnosił o: – uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 107/12, w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, – zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zwiany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 89 pkt 1 oraz art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) jest zasadny. Wyprowadzenie z koncepcji teoretycznej opartej na dwóch elementach, których łączne wystąpienie przesądza o przyznaniu jednostce organizacyjnej statusu organu administracji publicznej, a mianowicie wyodrębnienia organizacyjnego oraz wyodrębnienia kompetencyjnego wymaga nadania pierwszeństwa wyodrębnieniu kompetencyjnemu. Przy przyjętej w art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego otwartej kompetencji ogólnej zdolności do prowadzenia postępowania administracyjnego, zdolności, która nie została ograniczona wyłącznie do systemu ustrojowego administracji publicznej ale obejmująca również inne podmioty i nie tylko o statusie organów państwowych należy podkreślić, że przy określeniu tej zdolności pierwszeństwo ma regulacja materialnego prawa administracyjnego. Przyjęta struktura organizacyjna nie przesądza o kompetencji jednostki organizacyjnej umiejscowionej w strukturze organizacyjnej organu administracji publicznej w przypadku gdy przepis prawa expressis verbis przyznaje jej kompetencje do władczego działania. Stanowi to o właściwości tej jednostki organizacyjnej do rozpoznania i rozstrzygania spraw administracyjnych z wyłączeniem możliwości przejęcia przez organ administracji publicznej, bądź przez inną jednostkę organizacyjną wyodrębnioną w strukturze organizacyjnej organu administracji publicznej. Wyjątek od tej reguły wymaga regulacji prawnej, która dopuszcza przejmowanie kompetencji przez organ administracji publicznej lub inną jednostkę organizacyjną. Podstawą ustalenia zdolności do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Pozbawienie tej zdolności na podstawie przepisu prawa procesowego może nastąpić gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa procesowego. Wykładnia przepisów prawa procesowego nie może podważać regulacji prawa materialnego. Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być zatem oparta o formalistyczne ujęcie struktury organizacyjnej bez uwzględnienia regulacji właściwości w przepisach prawa materialnego, która ma pierwszeństwo. Przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zastosowania do Głównego Konserwatora Zabytków należy uwzględnić regulację zadań i kompetencji w powołanej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków". W art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). Artykuł 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie podważa regulacji art. 90 ust. 2 pkt 6 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji. Przyjęta struktura organizacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez włączenie Generalnego Konserwatora Zabytków w tę strukturę i nadanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w tej strukturze statusu sekretarza lub podsekretarza stanu nie może podważyć regulacji materialnego prawa administracyjnego w zakresie właściwości rzeczowej do wydawania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.