I SA/Wa 511/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. Nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2011r., umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Gminie L. oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha z obrębu [...], zajętą pod drogi publiczne – ulice [...] i [...], która zgodnie z art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, z dniem 1 stycznia 1999r. stała się własnością Gminy – Miasta L., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość. Decyzja Wojewody [...] wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne – ulice [...] i [...] – przez Gminę Miasto L., w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2010r. Wnioskiem z 9 sierpnia 2011r. J. W. działająca w imieniu A. P. – dalej skarżąca - zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną za przedmiotową nieruchomość. Wniosek został uzupełniony w dniu 4 października 2011r. Pismem z 20 października 2011r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego oraz poinformował w trybie art. 10 kpa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Decyzją z [...] listopada 2011r. nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podniósł między innymi, iż wniosek został złożony po upływie terminu przewidzianego ustawą tj. po 31 grudnia 2005r. w związku z tym roszczenie w nim sformułowane wygasło z tą datą. Stwierdził też, iż przedmiotem postępowania jest odszkodowanie, które jest zobowiązaniem pieniężnym, a zatem świadczeniem podzielnym. Wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli o odszkodowanie nie powoduje przerwy biegu przedawnienia roszczeń pozostałych współwłaścicieli o naprawienie szkody wywołanej tym samym darzeniem, zaś konieczne jest wskazanie, iż poszczególnym współwłaścicielom przysługuje prawo zgłoszenia roszczenia jedynie w zakresie ich udziału w prawie własności. Z podzielności świadczenia odszkodowawczego wynika, iż każdy ze współwłaścicieli uprawniony jest oddzielnie do złożenia w swoim własnym imieniu wniosku o odszkodowanie odpowiadającego jego udziałowi w nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Stroną postępowania jest tylko i wyłącznie osoba, która złożyła wniosek o to odszkodowanie, ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny – art. 28 kpa. Organ prowadzi wówczas postępowanie na wniosek współwłaściciela, jako osoby żądającej czynności organu polegającej na ustaleniu odszkodowania jemu przysługującemu i tylko wnioskodawca jest stroną tego postępowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej zarzucającego naruszenie art. 7, 10, 28, 30, 76 i 77 kpa oraz art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2012r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] i orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość. Organ II instancji stwierdził, że decyzję należało uchylić, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu. Podniósł, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., sygn. akt III SA 2225/01). Bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w jego toku (wyrok NSA z 25 marca 2010r. I OSK 789/09). W przedmiotowym postępowaniu odwołująca się złożyła wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998r. i powinien on być merytorycznie rozpoznany przez Starostę [...]. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w cyt. art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, będącego przepisem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia, nie daje podstawy do umorzenia postępowania, a jedynie stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Dlatego też organ II instancji uznał, że Starosta [...] ustalając prawidłowo stan faktyczny i prawidłowo rozpatrując cały zebrany materiał dowodowy, powinien wydać merytoryczną decyzję o odmowie uwzględnienia wniosku strony, zamiast umarzać wszczęte postępowanie odszkodowawcze. Zarzuty naruszenia art. 7, 10, 28, 30, 76 i 77 kpa oraz art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uznać należy za niezasadne. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że wniosek odszkodowawczy z 9 sierpnia 2011r. został złożony po upływie terminu z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające tj. po 31 grudnia 2005r., co skutkuje wygaśnięciem roszczenia i odmową uwzględnienia wniosku. Termin na złożenie wniosku biegł od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r., a zatem przez ponad cztery lata J. P., która zmarła [...] sierpnia 2005r. mogła złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w tym trybie. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, 8, 10 kpa w związku z art. 28, 30 kpa w związku z art. 73 ustawy z 13 października 1998r. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, nierozpatrzeniu sprawy, co do jej istoty z uwagi na błędną interpretację przepisów dotyczących wypłaty odszkodowań za zajęte nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania: art. 76, 77 kpa polegające na nieprawidłowym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, m.in. wniosku o stwierdzenie nabycia spadku i postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P., z którego jednoznacznie wynika, że skarżąca przed dniem 31 grudnia 2005r. nie była władna złożyć przedmiotowego wniosku; naruszenie art. 104 § 2 kpa i 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji nierozstrzygającej sprawy, co do jej istoty oraz wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera szczegółowej analizy przedstawionych w sprawie dowodów oraz prawidłowego uzasadnienia prawnego i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że decyzją z [...] października 2011r nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. P., A. P. za zajęcie nieruchomości położnych w gminie L., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] października 2011r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Starosty z pismem o uwzględnienie w nim skarżącej, jako strony i ustalenie dla niej odszkodowania. Starosta wskazał zaś, iż sprawa ta nie obejmuje ustalenia odszkodowania na rzecz A. P., która złożyła wniosek o odszkodowanie dopiero w dniu 4 października 2011r. i wniosek ten rozstrzygnięty zostanie odrębna decyzją. W ocenie skarżącej posiadała ona status strony w postępowaniu toczącym się z wniosku A. P. z dnia 7 grudnia 2005r. o wypłatę odszkodowania za zajęcie przedmiotowych nieruchomości, bowiem odszkodowanie przyznane przez organ powinno obejmować wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w tym również skarżącą. Wniosek skarżącej złożony w 2011r. miał jedynie charakter posiłkowy, ponieważ i tak do organu administracji należało ustalenie wszystkich stron postępowania. Rozpoznanie wniosku w odrębnym postępowaniu nie miało uzasadnienia prawnego i pozbawiło skarżącą możliwości dochodzenia słusznych roszczeń. Zarzut wobec skarżącej, że przekroczyła termin na złożenie swojego wniosku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, bowiem nabyła ona spadek po J. P. – współwłaścicielce nieruchomości w chwili zajęcia ich pod drogi gminne – zgodnie z postanowieniem o nabyciu spadku po J. P. z [...] lutego 2006r. w sprawie sygn. akt [...]. Fakt złożenia wniosku przez skarżącą po 31 grudnia 2005r. nie ma znaczenia w sprawie, gdyż na skutek w/w postanowienia stała się współwłaścicielem nieruchomości, co oznacza, że z tym dniem uzyskała status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Powołała się na wyrok NSA z 23 lutego 2011r. w sprawie I OSK 453/10 zgodnie z którym złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – w szczególności art. 73 ust. 4, który stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, zostanie ustalone i wypłacone na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie o odszkodowanie wygasa. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że strona nie może skutecznie dochodzić przedmiotowego roszczenia, organ nie jest natomiast uprawniony do ustalania i wypłaty takiego odszkodowania z urzędu, bowiem postępowanie w tym zakresie jest prowadzone wyłącznie na wniosek strony. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed 1 stycznia 2001r., natomiast po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Wniosek skarżącej o odszkodowanie za działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha z obrębu [...], zajętą pod drogi publiczne – ulice [...] i [...], uzupełniony pismem z 4 października 2011r. został bezspornie złożony po 31 grudnia 2005r., a więc po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy. Dlatego Wojewoda [...], działając w oparciu o powyższy przepis, prawidłowo odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej. Termin na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania jest terminem prawa materialnego, ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być ani na wniosek strony, ani z urzędu przedłużany, skracany, bądź przywracany. Zgodnie z wolą ustawodawcy przekroczenie określonego wyżej terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia o wypłatę odszkodowania. Wobec tego strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku nawet, jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony. Roszczenie o wypłatę odszkodowania z art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 13 października 1998r. nie jest czynnością zachowawczą w rozumieniu art. 209 kc. Przepis ten stanowi, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Przepis ten odnosi się, więc do wykonywania czynności przez każdego ze współwłaścicieli, które dotyczą przedmiotu współwłasności nadal istniejącego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem współwłasności były działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha z obrębu [...] położone w Gminie L. Z dniem 1 stycznia 1999r. przedmiot współwłasności przestał istnieć, gdyż nieruchomość ta z mocy prawa stała się własnością gminy L. Z tego tytułu dla dotychczasowych współwłaścicieli powstało roszczenie o odszkodowanie. Należy zauważyć, że współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym była własność nieruchomości przejętych na rzecz gminy L. Natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. O tym, że prawo do odszkodowania jest prawem podzielnym przesądziło już dawno utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 27 października 1971r. I CR 427/71, OSNC 1972/88), w którym stwierdzono, że przy podzielności świadczenia zastosowanie ma zasada określona w art. 379 § 1 kc. Postępowanie o odszkodowanie wszczyna się na wniosek osoby uprawnionej – art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. Taką osobą uprawnioną jest właściciel nieruchomości a w przypadku, gdy nieruchomość pozostaje we współwłasności jej współwłaściciel. Tak, więc roszczenie o odszkodowanie związane jest z właścicielem, a w przypadku współwłasności z każdym z jej współwłaścicieli. Przenosząc to na grunt art. 28 kpa stwierdzić należy, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 kpa. Inaczej mówiąc każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości. Jest to paradoks jedynie pozorny, gdyż wartość nieruchomości, a tym samym wysokość odszkodowania jest jedna, jednak w przypadku współwłasności w ramach ustalonej jednej wartości nieruchomości, każda wysokość odszkodowania odpowiada ułamkowi współudziału w tej nieruchomości. Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 23 lutego 2011r. I OSK 453/10 (LEX nr 784167), "iż złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych". W szczególności nie przekonuje argumentacja o indywidualnym interesie prawnym współwłaściciela, który nie złożył wniosku w terminie, w postępowaniu odszkodowawczym wszczętym na wniosek innych współwłaścicieli nieruchomości. Odwoływanie się do konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania – art. 21 ust. 2 Konstytucji w sytuacji, gdy mamy do czynienia z prawem majątkowym podzielnym, wypłacanym na wniosek, składany w określonym terminie po upływie, którego roszczenie wygasa, nie może być argumentem decydującym w okolicznościach, gdy możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania w sytuacji nie złożenia wniosku w terminie Trybunał Konstytucyjny już kilkakrotnie uznał za nie naruszającą art. 21 ust. 2 Konstytucji. Nie zasługuje też na uwagę zarzut, iż skarżąca przed dniem 31 grudnia 2005r. nie była władna złożyć wniosku o odszkodowanie, skoro postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po jej poprzedniczce prawnej wydano w 2006r. Jak wynika z treści art. 925 kc spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, zaś spadek otwiera się w dacie śmierci spadkodawcy (art. 924 kc). J. P. zmarła w sierpniu 2005r. a zatem przed datą wskazaną w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa jest zasadny, bowiem organ odwoławczy w sposób niezwykle skrótowy, lakoniczny odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Budzi pewien niedosyt Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone przez Wojewodę [...] w tej części. Mając jednak na uwadze fakt, iż naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, którego zasadność Sąd podziela, skargę należało oddalić. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1