I OZ 745/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komendanta Komisariatu Policji w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SO/Łd 3/12 o wymierzeniu Komendantowi Komisariatu Policji w O. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzył Komendantowi Komisariatu Policji w O. grzywnę w wysokości 100 zł za nieprzekazanie skargi R. B. na bezczynność w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. R.B. złożył do sądu administracyjnego wniosek o wymierzenie Komendantowi Komisariatu Policji w O. grzywny w kwocie 1.000 złotych za nieprzekazanie do sądu skargi na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w Ozorkowie w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, iż w dniu 13 marca 2012r. wniósł za pośrednictwem Komendanta Komisariatu Policji w O. skargę w zakresie udostępnienia informacji publicznej, jednakże mimo upływu terminu do przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę organ nie wykonał tego obowiązku. W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Komisariatu Policji w O. podkreślił, iż odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy została przekazana do sądu administracyjnego w dniu 4 maja 2012 r. Ponadto organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2011r., nr 287, poz. 1687 ze zm.) organem administracji rządowej właściwym w sprawach bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego na obszarze powiatu zgierskiego jest Komendant Powiatowy Policji w Z., zaś na obszarze Gminy Ozorków Komendant Komisariatu Policji w O.. Natomiast zgodnie z art. 6a ustawy o Policji w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji. W związku z powyższym w ocenie organu Komendant Komisariatu Policji w O. nie ma statusu organu administracji w postępowaniu administracyjnym, dlatego skargę w przedmiotowym zakresie przekazał Komendantowi Powiatowemu Policji w Z.. Sąd uwzględniając wniosek i wymierzając Komendantowi Komisariatu Policji w O. grzywnę powołał się na art. 55 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreślił, iż w sprawach z zakresu udostępniania informacji publicznej termin ustawowy do przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy zastał zakreślony w art. 21 pkt 1 ustawy 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). i wynosi piętnaście dni od dnia otrzymania skargi. Powołany przepis ma zatem szczególny charakter względem art. 54 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, iż z powyższa skarga z dnia 13 marca 2012 r. została przekazana do Sądu w dniu 9 maja 2012 r., a zatem z naruszeniem art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia fakt nieprzekazania skargi do Sądu przez właściwy organ w ustawowym terminie. Z pewnością nie usprawiedliwia tego powoływanie się przez organ na błędną interpretację przepisu art. 6a ustawy o Policji. Sąd wskazał, iż przekazanie skargi przez Sąd właściwemu organowi już za pierwszym razem powinno wywołać skutek, o którym mowa w art. 54 p.p.s.a. i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd dwukrotnie przesyłał przedmiotową skargę do Komendanta Komisariatu Policji w O., celem udzielenia na nią odpowiedzi oraz przekazania jej Sądowi wraz z aktami sprawy, aby organ zareagował stosownie do powołanych wyżej przepisów. Sąd podkreślił, iż obowiązkiem organu, któremu Sąd przekazał skargę, było bezwzględne zastosowanie się do powyższych przepisów. Ponadto ocena skargi, zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym należy wyłącznie do sądu. To Sąd, a nie organ decyduje, czy skarga została skierowana do właściwego podmiotu, a w przypadku skarg na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, to Sąd ocenia, czy podmiot, którego bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jeżeli zatem Komendant Komisariat Policji w O. uznał, iż na podstawie art. 6a ustawy o Policji nie jest on organem właściwym do udostępnienia żądanej informacji publicznej, to takie stanowisko powinien wyrazić w odpowiedzi na skargę, stosując się jednocześnie do przepisów art. 54 p.p.s.a. i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast weryfikacja zasadności skargi jest zastrzeżona wyłącznie dla Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi mając na uwadze dyscyplinująco - restrykcyjny charakter instytucji wymierzenia grzywny stwierdził, iż celowym i zasadnym jest nałożenie na Komendanta Komisariatu Policji w O. grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Komendant Komisariatu Policji w O., zarzucając naruszenie art. 54 § 2 i art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn.zm.) oraz w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) poprzez wymierzenie Komendantowi Komisariatu Policji w O. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi R.B. mimo, iż nie było ku temu podstaw. Komendant Komisariatu Policji w O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana, a skarżący złożył stosowny wniosek. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga R. B. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z naruszeniem terminu, określonego w art. 21 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarga została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 13 marca 2012 r. i pomimo dwukrotnego przekazywania jej przez Sąd organowi, nie wywołało skutku o którym mowa w art. 54 P.p.s.a. oraz art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ bowiem przekazał skargę dopiero w dniu 9 maja 2012 r. Odwołując się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA i WSA 2010/1/2) stwierdzić należy, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, represyjnej, a także prewencyjnej. Wymierzenie grzywny, o której mowa ww. przepisie, służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniu prawa przez organ w przyszłości. Realizacja tej funkcji odnosi się zarówno do organu, któremu grzywnę wymierzono, jak i innych organów. Jej celem jest zapobieganie przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego, zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). W przypadku, gdy obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy nie został wykonany, wymierzona przez Sąd grzywna pełni też rolę dyscyplinującą. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, choć z opóźnieniem, ale została do Sądu przekazana, taka rola wymierzonej grzywny w sprawie nie występowała. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia wysokości grzywny, określając jedynie jej górną wysokość do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie, uwzględnienie okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga została przekazana po upływie terminu oraz złożono stosowny wniosek. Słusznie więc uznał Sąd pierwszej instancji, iż zaistniały w sprawie przesłanki do wymierzenia grzywny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.