I OSK 118/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. wspólnika spółki cywilnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 353/12 w sprawie ze skargi J. B. wspólnika spółki cywilnej P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 353/12, oddalił skargę J. B. wspólnika spółki cywilnej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Radomia na podstawie art. 98a, art. 147, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n.") oraz Uchwały Nr 191/2007 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 29 października 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2007 r. Nr 247, poz. 7205), orzekł o ustaleniu A. T. i J. B., jako wspólnikom spółki cywilnej [...] z siedzibą w Radomiu przy ul. [...] opłaty adiacenckiej w wysokości 16.744,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Radomiu przy ulicy [...] o łącznej powierzchni 1,1786 ha oraz o rozłożeniu tej należności na 10 rat, płatnych po 1.674,42 zł rocznie, przy czym termin pierwszej wpłaty określono do 14 dnia po dacie ostateczności decyzji, zaś zapłatę następnych 9 rat do 31 marca każdego roku kalendarzowego, począwszy od 2013 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. B., wnosząc o obniżenie opłaty oraz jej uchylenie jako sprzecznej z art. 150 i art. 151 ustęp 1 u.g.n., § 36 ust. 1-3 i ust. 6 oraz § 38 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna w dniu 25 lutego 2009 r. Obowiązywała wówczas uchwała Rady Miejskiej w Radomiu Nr 191/2007 z dnia 29 października 2007 r., określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja organu I instancji jest zatem zgodna z prawem, oparta na wiarygodnym operacie szacunkowym biegłej Bożeny Szeliga, wykonanym zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zaś przedstawiony w nim proces szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Na tę decyzję J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że do wyceny działek po podziale zostały przez biegłą przyjęte nieruchomości o powierzchni od 500 m² do 1500 m² podczas, gdy przedmiotowe działki mają powierzchnię od 32 m² do 1907 m². Kwestionował wycenę działki o numerze 51/20 o powierzchni 1907 m² przeznaczonej pod drogę, która została oszacowana tak, jakby była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zarzuty co do prawidłowości wyceny postawił również wobec działki numer 51/3 o powierzchni 32 m², przeznaczonej pod stację transformatorową i numer 51/19 o powierzchni 1529 m², graniczącej z rowem melioracyjnym, co w znacznym stopniu wpływa na zagospodarowanie jej przestrzeni oraz wobec działki o numerze 51/20, obciążonej służebnościami przesyłu i przechodu, która nie może w związku z tym być przedmiotem obrotu rynkowego, a jej wartość powinna być obniżona o wartość służebności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym podniósł zarzut przedawnienia ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej, wynikający z art. 98a ustęp 1 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 353/12, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 98a u.g.n., na podstawie którego to przepisu wydana została zaskarżona decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 15). Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia (ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 165, poz. 985, obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r.). W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę. Operat ma walor opinii biegłego, powinien on podlegać ocenie co do wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, organ powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok NSA z 5 maja 2011 r., II OSK 979/10). Sąd wskazał, że wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Analizując operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie organy uznały, że stanowi on wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. W ocenie Sądu ocena ta jest pełna i logiczna, a zarzuty skarżącego wobec operatu nie zasługują na uwzględnienie. Zastrzeżenia wspólników spółki cywilnej [...] wobec operatu szacunkowego były przez organ wyjaśniane przy udziale rzeczoznawcy, który wypowiadał się w tym zakresie w piśmie z dnia 11 grudnia 2010 r. i na rozprawie administracyjnej w dniu 5 stycznia 2012 r. Z wyjaśnień biegłej wynika, że jako bazę do wyliczenia wartości działek po podziale przyjęła 19 nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, w obrębie miasta i o średnich wielkościach powierzchni w stosunku do wycenianych. Natomiast różnice w wielkości działek zostały uwzględnione przez zastosowanie w procesie wyceny odpowiednich współczynników w odniesieniu do cechy: "wielkość powierzchni działki". Wobec działki numer 51/20 o powierzchni 1907 m² biegła zastosowała niski współczynnik 0,9 ze względu na kształt działki, stanowiącej drogę dojazdową, co jest zgodne z § 36 ustęp 3 i 6 punkt 5 rozporządzenia. Służebność drogowa oraz media pod asfaltem, obsługujące przyległe działki, nie jest powodem obniżenia wartości działki z tytułu uciążliwości związanej ze służebnościami, a samo przeznaczenie działki pod wewnętrzną drogę dojazdową określa sposób jej użytkowania. Działka numer 51/3 o powierzchni 32 m², przeznaczona pod stację transformatorową, została oszacowana według ceny przed podziałem, a więc nie wpływa na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej. Wobec działki numer 51/19 o powierzchni 1529 m², która w decyzji podziałowej przeznaczona jest pod zabudowę, zastosowano najniższy z możliwych współczynników korygujących w wysokości 0,9 z uwagi na jej kształt. W odniesieniu do zarzutu przedawnienia Sąd wskazał, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty decyzją ostateczną (por. wyrok NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09). Sąd wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] lutego 2009 r. zatwierdzająca podział nieruchomości przy ulicy [...] w Radomiu, oznaczonej numerem ewidencyjnym 51/1 na 18 działek, stała się ostateczna w dniu 25 lutego 2009 r., zatem ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od tego dnia, tj. do 25 lutego 2012 r. Decyzja ostateczna w tym zakresie została wydana w dniu [...] lutego 2012 r. W ocenie Sądu ustalenie opłaty adiacenckiej w kontrolowanej decyzji nastąpiło z zachowaniem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., bowiem chwilą wydania decyzji jest data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji, zawierającej prawem wymagane składniki. Sąd uznał, odwołując się do poglądów judykatury, że stanowisko, zgodnie z którym decyzję można uznać za wydaną dopiero w momencie jej doręczenia stronie, nie zasługuje na uwzględnienie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B., wspólnik spółki cywilnej [...], reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na tym, że Sąd wbrew dyspozycji art. "145 § 1 pkt a i c" (winno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo że wydane one zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 11, 75 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., 2) naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie go przez Sąd w złożonym piśmie procesowym, w którym podniesiony został zarzut przedawnienia ustalenia przez organ przedmiotowej opłaty adiacenckiej, wynikający z art. 98a ust. 1 u.g.n., 3) naruszenie art. 70 § 1 w zw. z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej nawiązując do art. 98a u.g.n., poprzez przedawnienie opłaty adiacenckiej na skutek upływu 3 lat od decyzji podziałowej ostatecznej, 4) naruszenie art. 110 k.p.a. – organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej, poprzez pominięcie, że o terminie decyduje data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, a nie data sporządzenia, 7) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 § 3 Ordynacji podatkowej, poprzez jej błędną wykładnię, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na okoliczność, że datą wydania decyzji jest data jej doręczenia, a nie wydania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dopóki decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie zostanie doręczona stronie, nie można twierdzić, że doszło do jej wydania. Podniesiono, że decyzja ostateczna w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej została napisana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia [...] lutego 2012 r. i wysłana dnia 29 lutego 2012 r., czyli nadana do skarżącego już 4 dni po ustawowym terminie 3 lat, natomiast odebrana dopiero dnia 8 marca 2012 r., czyli 12 dni po ustawowym terminie 3 lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Skoro w sprawie niniejszej nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to w postępowaniu kasacyjnym rozważone być mogły wyłącznie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do przedstawionych w tej skardze zarzutów w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z oczywistych względów nie mogły w rozpoznawanej sprawie odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 12 § 6 pkt 2, art. 14b § 3 i art. 70 § 1 w związku z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepisy tego aktu prawnego nie mają bowiem zastosowania w prowadzonym przez organy postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć ponadto trzeba, że z uwagi na niezywkle lakoniczne sformułowanie pozostałych zarzutów nie jest możliwa szczegółowa ocena zaskarżonego wyroku pod każdym z zasygnalizowanych w skardze kasacyjnej względów. To bowiem strona powinna precyzyjnie sformułować treść zarzutu, podać na czym dokładnie polegały uchybienia Sądu pierwszej instancji, w przypadku zaś gdy zarzut dotyczy błędnej wykładni strona skarżąca obowiązana jest przedstawić właściwą jej zdaniem wykładnię normy prawnej. Co zaś do zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania nie jest wystarczające stwierdzenie – tak jak w sprawie niniejszej – że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem należy wskazać na czym wpływ ten polegał. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w powyższym względzie zastępować strony i formułować za skarżącego zarzutów, skoro związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawowy zarzut, jaki został podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie przedawnienia ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nawiązującego do regulacji zawartej w art. 146 ust. 1 powołanej ustawy, a także do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i art. 110 k.p.a., których naruszenie zostało również zarzucone w skardze kasacyjnej, w ocenie skarżącego, Sąd ocenił niewłaściwie, że opłata ta została ustalona w terminie. Omawiany zarzut dotyczy regulacji zawartej w zdaniu trzecim wskazanego artykułu: "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". Skoro decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 25 lutego 2009 r., zaś decyzja ostateczna w zakresie ustalenia opłaty została "napisana" przez SKO w Radomiu [...] lutego 2012 r., wysłana za pośrednictwem poczty 29 lutego 2012 r., a odebrana przez skarżącego 8 marca 2012 r., to zdaniem skarżącego, organ wydał w sprawie decyzję z uchybieniem ustalonego w ustawie trzyletniego terminu. Uznając powyższe stanowisko za nieuzasadnione należy przede wszystkim wskazać, że kwestie związane z terminem dla ustalenia opłaty adiacenckiej przewidzianym w art. 98a ust. 1 u.g.n. były wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w składach siedmiu sędziów tego Sądu. W wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną. Natomiast w dniu 25 listopada 2013 r., rozstrzygając przedstawione przez skład orzekający zagadnienie prawne, NSA podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę następującej treści: "O zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela powyższe stanowisko i argumentację przedstawioną w uchwale. NSA w uzasadnieniu powołanej uchwały podkreślił, że przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego termin przedawnienia, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja organu odwoławczego zostanie wydana, chociażby doręczenie tej decyzji nastąpiło – tak jak w rozpoznawanej sprawie – po upływie terminu. Jak wskazano w uchwale, w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zasadą jest, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji. Data wydania decyzji (dzień wydania decyzji) jest istotnym elementem decyzji, wymienionym w art. 107 § 1 k.p.a. To, że decyzja wydana w określonym dniu podlega doręczeniu oraz to, że z chwilą doręczenia stronie decyzji organ jest nią związany (art. 110 k.p.a.), oznacza tylko tyle, że samo wydanie decyzji w określonym dniu nie jest wystarczające dla jej skuteczności prawnej. Dopóki decyzja nie zostanie doręczona stronie nie można mówić, że nastąpiło wydanie decyzji wywołującej skutki procesowe. Z doręczeniem wydanej decyzji ustawa wiąże określone konsekwencje prawne. Wobec powyższego dla oceny, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., nie ma znaczenia data doręczenia decyzji. Datą istotną dla oceny tej kwestii jest data wydania decyzji, rozumiana jako data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień, w którym decyzja została podpisana. Takie też stanowisko, odwołując się m.in. do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05, z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08 i z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 216/10, zajął Sąd w zaskarżonym wyroku, uznając, że ustalenie opłaty nastąpiło z zachowaniem trzyletniego terminu. Oceniany zarzut nie mógł więc być uznany za usprawiedliwiony, podobnie jak i związany z nim zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Nie zostało też wykazane, by Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11, 75 i 107 § 1 k.p.a. Wobec braku sprecyzowania tego zarzutu nie jest możliwe szczegółowe odniesienia się do skargi kasacyjnej w tym zakresie, podobnie jak i co do zawartego w uzasadnieniu skargi ogólnikowego stwierdzenia: "Powoływane w tej skardze kasacyjnej artykuły są niezgodne z art. 83 i 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i naruszają zasadę ochrony zaufania jednostek do państwa i stanowionego przez nie prawa". Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.