IV SA/Wa 1349/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własne postanowienie z [...] października 2007 r., nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na nabycie przez T. spółkę z.o.o. w K. nieruchomości składającej się z działek nr. nr. [...], [...], [...], [...] o pow. [...] ha, położonej w K., stanowiącej własność Skarbu Państwa i umorzył postępowanie w I instancji. Minister uznał, że nie toczy się postępowanie dotyczące zbycia nieruchomości na rzecz cudzoziemca a zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia zgody na jej nabycie, w myśl art. 3b ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (D.U.96.,Nr. 54, poz.245 z późn. zm.) jest bezprzedmiotowe a postępowanie należy umorzyć. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek dzierżawcy opisanej wyżej nieruchomości, który pismem z 7 sierpnia 2007 r. został poinformowany przez Agencję Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w G. o wszczęciu procedury związanej ze sprzedażą nieruchomości w ramach pierwszeństwa nabycia. Agencja poinformowała dzierżawcę, że warunkiem kupna przez niego nieruchomości jest m.inn uzyskanie zgody Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na jej nabycie. Wnioskiem z 3 września 2007 r. (data wpływu) T. spółka z.o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie przyrzeczenia wydania promesy na nabycie w przyszłości opisanej we wniosku nieruchomości, składającej się z działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonej w K. o łącznej powierzchni [...] ha. celem włączenie jej do prowadzonej przez siebie wysokotowarowej fermy mlecznej poprzez rozbudowę bazy paszowej oraz obór. Postanowieniem z [...].10 2007 r. sygn. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez skarżącego własności nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni [...] ha., położonych w K. gdyż wskazany cel, na który nieruchomość ma być zakupiona tj. włączenie jej do prowadzonej przez skarżącego wysokotowarowej fermy mlecznej poprzez Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12 rozbudowę bazy paszowej oraz obór nie spełnia kryteriów o jakich mowa w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r o kształtowaniu ustroju rolnego (D.U. Nr 64, poz.592), a preferowanym nabywcą powinien być rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, który posiada kwalifikacje rolnicze i zamieszkały jest na terenie, na którym położona jest co najmniej część zbywanej nieruchomości. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem [...] z [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu a nadto wskazał, że skarżący nie uzasadnił na jakie cele swej działalności niezbędne jest nabycie nieruchomości o tak dużej powierzchni. Dlatego uznał, że wydanie zezwolenia, przy istnieniu tego rodzaju okoliczności byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa - oznaczałoby zgodę organu na nadmierną koncentrację nieruchomości rolnych w rękach jednego podmiotu. W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z 5 września 2008 r. sygn. V SA/Wa 892/08 Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał, że: a) Organ administracji przekroczył granice uznania administracyjnego, nie rozważył wszechstronnie stanu faktycznego i argumentów podnoszonych przez skarżącego w szczególności nie wyprowadził wniosków z faktu, że skarżący jest wieloletnim dzierżawcą przedmiotowego gruntu i ta okoliczność daje mu pierwszeństwo w nabyciu. Zwrócił uwagę na fakt, że ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie przewiduje negatywnych przesłanek, których wystąpienie uniemożliwia wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Skoro tak, to zgodnie z art. 1a ust 1 tej ustawy zezwolenie jest wydawane, o ile nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Samo powołanie się na to, że na skutek zakupu tych nieruchomości nastąpi zbytnia koncentracja własności w rękach jednego podmiotu nie było wystarczające do odmowy udzielenia zgody na zakup. b) organ dopuścił się naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w aktach brak było dowodu wezwania spółki, przed wydaniem postanowienia merytorycznego, do wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału dowodowego. Uzasadnienie strona 2 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12 W toku ponownego rozpoznania sprawy Agencja Nieruchomości Rolnych w Z. prowadziła korespondencję z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji co do okoliczności związanych z zamiarem sprzedaży opisanych nieruchomości rolnych, (notatki z 17 grudnia 2010 r, 10 stycznia 2011 r, 11 stycznia 2011 r., pismo z 7 lutego 2011 r., 29 kwietnia 2011 r., 4 lipca 2011 r., 13 lipca 2011 r., 20 lipca 2011r.). Ostatecznie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2011 r umorzone zostało postępowanie w sprawie wyrażenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi opinii dotyczącej wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych o pow. [...] ha. Podstawą do umorzenia postępowania był fakt, że właściciel oświadczył, iż nie zamierza zbyć tej nieruchomości. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając: a) naruszenie art. 10 kpa , który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronie czynnego w nim udziału; b) naruszenie art. 81 kpa poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do pisma prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z 13 lipca 2011 r w oparciu o które wydano rozstrzygnięcie, Ponadto skarżący wskazał, że nie zostało odwołane oświadczenie Prezesa Agencji z 7 sierpnia 2007 r. dotyczące wszczęcia procedury sprzedaży nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] maja 2012 r. wydał z urzędu, na podstawie art. 156§1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa decyzję o stwierdzeniu nieważności własnej decyzji z [...] lipca 2011 r. ([...]) o umorzeniu postępowania. Jako motywy wskazał wadliwość własnego rozstrzygnięcia przejawiającą się umorzeniem postępowania bez uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własne postanowienie z [...] października 2007 r. (sygn. [...]) i umorzył, na podstawie art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców postępowanie I instancji, wobec uznania, że właściciel oświadczył że nie zamierza zbyć nieruchomości skarżącej spółce. Na powyższe postanowienie skargę wniósł skarżący zarzucają: a) naruszenie art. 81 kpa poprzez nie uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z 13 lipca Uzasadnienie strona 3 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12 2011 r., na podstawie którego organ uznał, że nie toczy się postępowanie w przedmiocie sprzedaży nieruchomości; b) naruszenie art. 10 kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w całym postępowaniu a w tym nie zapewnienie możliwości zapoznanie się z pismem z 13 lipca 2011 r., na podstawie którego wydane zostało rozstrzygnięcie; c) naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie postępowania w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe; Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części umarzającej postępowanie i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U.Nr 153, poz.1269 ze zm) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a) dokonuje kontroli działań administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega prawidłowość zebrania przez organy administracji materiału dowodowego i prawidłowość jego rozpatrzenia tj. stosowanie przez organy przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Oceniając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zostało ono wydane w wyniku działań podjętych w zgodzie z wyżej wymienionym przepisem a więc po wszechstronnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Podstawą wszczęcia procedury udzielenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca było pismo z Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddziału Terenowego w G., Filii w Z. z 7 sierpnia 2007 r. informujące skarżącą spółkę o wszczęciu procedury związanej ze sprzedażą nieruchomości w ramach pierwszeństwa nabycia. Pismo zostało skierowane do Spółki. Z tego powodu Spółka skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie promesy na podstawie art. 3d ust .1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Po wymianie korespondencji z Agencją Nieruchomości Rolnych, w której zasobie znajdują się przedmiotowa Uzasadnienie strona 4 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12 nieruchomość, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, że Agencja w piśmie z 13 lipca 2011 r. oświadczyła o odstąpieniu od zamiaru sprzedaży przedmiotowej nieruchomości skarżącej Spółce. Wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania było w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedwczesne. Do takiej decyzji nie upoważniało organu pismo z 13 lipca 2011 r. w szczególności w sytuacji, gdy Spółka domagała się wydania promesy na nabycie tych nieruchomości rolnych a więc przyrzeczenia możliwości udzielenia zgody na nabycie w przyszłości. Z istoty przepisu art. 3d ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wynika, że możliwość ubiegania się o wydanie promesy nie jest uzależniona od wszczęcia procedury zbycia o jakiej mowa w rozdziale 6 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. D.U. 2007 r, Nr 231, poz.1700). Możliwość wydania promesy nie jest uzależniona od tego czy została przestawiona przez właściciela oferta zbycia nieruchomości. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przewidują bowiem dwie sytuacje. Jedna - o której mowa w art. 1a.1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i druga, o której mowa w art. 3d.1 tej ustawy. Z pism Agencji Nieruchomości Rolnych, począwszy od pisma z 7 sierpnia 2007 r. jasno wynikało, że nieruchomości są dopiero przygotowywane do sprzedaży a warunkiem nabycia ich przez dotychczasowego dzierżawcę jest m.inn. uzyskanie przez cudzoziemca (skarżącą Spółkę) zgody Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na ich nabycie. Okoliczność ta została potwierdzona w pismach Agencji Nieruchomości Rolnych z 4 lipca 2011 r, 29 kwietnia 2011 r. czy 29 kwietnia 2011 r. W każdym z nich Agencja Nieruchomości Rolnych wskazywała, że wszczęcie procedury zbycia nieruchomości uzależnione jest m.inn od przedłożenia przez dotychczasowego dzierżawcę zgody właściwego ministra na nabycie nieruchomości. Tym samym, w świetle art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców organ administracji nie miał nie budzącego wątpliwości oświadczenia Agencji Nieruchomości Rolnych, że nie zamierza zbyć nieruchomości na rzecz ubiegającego się o zezwolenie cudzoziemca. Tylko takie oświadczenie - o ile sam wnioskujący nie cofnąłby wniosku - mogło skutkować uznaniem, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca jest bezprzedmiotowe, gdyż i tak właściciel nieruchomości nie zamierza jej zbyć na jego rzecz. Uzasadnienie strona 5 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12 Na marginesie wskazać należy, co umknęło uwadze organu, że skarżąca Spółka w toku postępowania administracyjnego ograniczyła wniosek o wydanie promesy do działek [...], [...], [...] i [...], wskazując, że co do pozostałej części została wydana promesa w innym postępowaniu administracyjnym (pismo z 8 lipca 2011 r). Gdyby okazało się, że Agencja podtrzymuje wolę zbycia nieruchomości należałoby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zweryfikować tę okoliczność -jako mającą wpływ na ocenę zasadności wniesionego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprzeciwu. Poza tym, na co trafnie wskazuje uwagę skarżący, w trakcie postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania t.j. art. art. 10 i 81 k.p.a. Okoliczność faktyczna, na której organ oparł rozstrzygnięcie, dotycząca wycofania się Agencji Nieruchomości Rolnych ze sprzedaży nieruchomości - nie była znana stronie postępowania, gdyż nie została poinformowana o treści tego pisma jak również nie umożliwiono jej zapoznania się z zebranymi dowodami. Zgodnie z art. 81 k.p.a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W aktach administracyjnych brak jest dowodu na zaznajomienie się strony z dokumentami czy przyczyn, dla których organ odstąpił od zastosowania przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Samo doręczenie skarżącemu decyzji umarzającej postępowanie, w której organ powołał się na pismo Agencji z 13 lipca 2011 r nie stanowi wypełniania obowiązku nałożonego na organy administracji przepisem art. 10 k.p.a. Dowiedzenie się strony o istotnych okolicznościach faktycznych w sprawie będących podstawą rozstrzygnięcia z decyzji jest - z oczywistych względów- spóźnione, pozbawia stronę możliwości obrony jej praw w toku postępowania administracyjnego i stanowi poważne naruszenie przepisów prawa procesowego. Na uchybienia te zresztą wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2008 r. Nietrafne są natomiast rozważania skargi dotyczące naruszenia przez organ dyspozycji art. 105 k.p.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie do sytuacji w której postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w tym sensie, że brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, natomiast nie wtedy gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do meritum, (por wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r II OSK 2104/10 Lex nr 1138074). W niniejszej sprawie, podstawa Uzasadnienie strona 6 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12 materialna rozstrzygnięcia znajduje uzasadnienie w treści przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i ta sama ustawa przewiduje skutek w postaci umorzenia postępowania w enumeratywnie wymienionych okolicznościach. To przepisy tej ustawy, jako przepisy szczególne, a nie ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dają podstawę do ewentualnego umorzenia postępowania w sytuacji, w której zbywca nieruchomości oświadczy, że nie zamierza zbyć nieruchomości na rzecz cudzoziemca, co wynika z art. 3b ustawy. Jest to szczególna, mająca inny zakres przedmiotowy podstawa umorzenia postępowania niż ta wskazana w art. 105 k.p.a. Jeśli zatem zajdzie faktyczna przesłanka opisana w art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców to organ winien dokonać subsumpcji tej przesłanki pod wyżej wymienioną normę prawną i rozstrzygnąć zgodnie z hipotezą tej normy tj umorzyć postępowanie stosując przepis art. 3b (por. wyrok NSA z 4 maja 1998 r V SA 1576/98). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na względzie wyżej wskazane uchybienia a przede wszystkim w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w ogóle nie zamierza w przyszłości zbyć nieruchomości czy też tylko nie zamierza jej zbyć na rzecz skarżącej Spółki (o ile wniosek o wydanie promesy będzie nadal podtrzymywany), gdyż tylko w sytuacji, w której Agencja Nieruchomości Rolnych złoży oświadczenie woli o odstąpieniu od zamiaru zbycia nieruchomości na rzecz ubiegającego się o promesę cudzoziemca - zgodnie z art. 3b ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - spełniona zostałaby przesłanka do umorzenia postępowania na tej podstawie. Trudno jednak sobie taką sytuację wyobrazić dopóki skarżąca Spółka pozostaje dzierżawcą nieruchomości gdyż w tym czasie, z mocy przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 208, poz. 2128) przysługuje jej pierwszeństwo w nabyciu. Gdyby natomiast okazało się, że Agencja Nieruchomości Rolnych zamierza zbyć nieruchomość Spółce aktualne staną się wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 5 września 2008 r. (przy uwzględnieniu ograniczonego wniosku). Organ jest zobowiązany do stosowania tych wytycznych na podstawie art. 153 p.p.s.a. Organ zadba także o należyte zagwarantowanie stronie jej praw w toku postępowania administracyjnego eliminując w szczególności opisane wyżej uchybienia i Uzasadnienie strona 7 Sygn. akt IV SA/Wa 1349/12 stosując przepis art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zapewnienie jej możliwości zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit c p.p.s.a. zostało uchylone. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 2.1.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. Nr 163, poz.1349 ze zm). Uzasadnienie strona 8