VII SA/Wa 1547/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi W. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. M. i J. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./ - po rozpatrzeniu wniosku W. i J. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2004r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę segmentu ,A" oraz przebudowę budynku administracyjno - gospodarczego w ramach rozbudowy Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w C. na działce nr [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ pierwszej instancji uznał, że opisana wyżej, a kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, nie jest obarczona żadną z wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a. Rozbudowa obiektu edukacyjnego dopuszczalna była w świetle, obowiązującego w dacie wydania decyzji, miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy C. (uchwała Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] października 2001 r.,), gdzie m.in. działka nr [...], objęta inwestycją, przeznaczoną została na cele oświatowe. Projekt budowlany wykonany został przez uprawnione osoby oraz jest kompletny, tj. posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia, w tym w aspekcie zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Wobec takich okoliczności, zgodnie z art. 35 ust. 4 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno - budowlanej posiadał obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza akt sprawy nie wykazała naruszeń przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Budynek nowoprojektowany usytuowano od granic działki nr [...] w odległości 5m od strony południowej, 15m od strony zachodniej i 30 od strony północnej. Najmniejsza odległość od granic działki Państwa M. wynosi ok. 40m, a od terenu stacji paliw ok. 75m. Budynek adaptowany znajduje się odpowiednio w odległości 50, 28 i 5m od granic geodezyjnych działki nr [...]. Najmniejsza odległość od granic działki właścicieli M. wynosi ok. 17m, a od terenu stacji paliw ok. 60m. Są to odległości zgodne z wymaganiami stawianymi przez rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.nr 75 poz. 690 z póżn. zm. - por. §10-13 oraz §271-273). Ponadto, zrealizowana inwestycja nie narusza odległości wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dn. 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Posiadane dane z oceny wzajemnego oddziaływania funkcjonującej stacji paliw będącej własnością Wandy M., a Zespołem Szkół w C. dowodzą, że wymagana § 17 rozporządzenia odległość 20m pomiędzy budynkami użyteczności publicznej (szkołą) a bazą paliw, tj. czterema zagłębionymi w gruncie zbiornikami po 20 m każdy i dwoma zbiornikami LPG o łącznej pojemności 10 m3 jest zachowana. Równocześnie, przy projektowaniu inwestycji nie naruszono odległości określonych w § 97 rozporządzenia, tj. 10 m - od budynków o konstrukcji niepalnej, z wyjątkiem wymienionych w pkt 1 i 20 m - od innych budynków niewymienionych w pkt 2. Reasumując, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie występują okoliczności uzasadniające konieczność eliminacji z obrotu prawnego tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, przeprowadzono zgodnie z dyspozycją art.35 ust.1 pkt1 lit.a,c oraz pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor spełnił opisane w ww. przepisie warunki , a to obligowało, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji stwierdził, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji zbadał ponownie kwestie dopuszczalnych prawem odległości inwestycji od nieruchomości skarżących i zlokalizowanych tam urządzeń i stwierdził, że inwestycja spełnia wymagania określone w § 102 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1067 ze zm. - wg stanu na dzień wydania badanej decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2004r..). Wskazał także, że działka nr ew. [...], na której została przewidziana inwestycja, nie graniczy bezpośrednio z działką odwołującej się oznaczoną nr ew. [...], albowiem pomiędzy ww. działkami znajdują się działki [...] (droga) oraz [...] (boisko, bieżnia sportowa). Ostatecznie organ II instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o tym, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona jedną z wad, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożyli W. M. i J. M. wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że organy wydały decyzję z rażącym naruszeniem prawa i ich rozstrzygnięcia nie mogą być zaakceptowane, jako wydane przez organ praworządnego państwa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1236/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę W. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż zasadnie organy obu instancji uznały, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a. i tym samym należy odmówić stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1236/10 wnieśli W. i J. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd wskazał, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. wywodząc naruszenie tego przepisu z faktu, że plan miejscowy, na podstawie którego został zatwierdzony projekt budowlany i wydano kwestionowane pozwolenie na budowę, został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że w istocie decyzja nr [...] Starosty L. z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę segmentu "A" (kategorii IX), oraz przebudowę budynku administracyjno-gospodarczego (kategorii IX) w ramach rozbudowy "Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w C,." na działce nr [...] w miejscowości C. dla "Gminy C." z siedzibą w C., ul. W., została wydana w oparciu o postanowienia uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w granicach działek nr [...],[...] oraz fragmentu działki nr [...] dla realizacji celów publicznych w zakresie oświaty, tj. budowy szkoły. Powyższa uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r., II SA/Gd 325/05, co w rozważaniach Sądu w zaskarżonym wyroku, jak i w orzeczeniach kontrolowanych przez Sąd nie zostało wzięte pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i należy podzielić pogląd, że jest to sytuacja taka, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, Lex nr 384291). Stwierdzenie nieważności uchwały, należy ocenić pod względem skutków jakie to wywiera na czynności prawne podjęte na podstawie takiej uchwały, czego nie dokonano w niniejszym postępowaniu w ogóle. Sąd wskazał, że "Podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, trudno mówić o zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym. Zważywszy zaś na fakt, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, można zasadnie twierdzić, że takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji, gdyż jest to sytuacja jakby uchwały o miejscowym planie, której stwierdzono nieważność, nigdy nie było w obrocie prawnym, nigdy nie została podjęta przez radę gminy. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o plan miejscowy – uchwałę rady gminy, której następnie stwierdzono nieważność, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydana bez podstawy prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak wskazano w części "historycznej" uzasadnienia w skardze kasacyjnej Skarżący zarzucili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2004 roku znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę segmentu "A" oraz przebudowę budynku administracyjno-gospodarczego w ramach rozbudowy Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w C. na działce nr [...] zbadał kwestię odległości inwestycji od nieruchomości skarżących i zlokalizowanych tam urządzeń, w świetle wymogów obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 106 ze zm.) oraz obszaru oddziaływania inwestycji, ale pominął fakt, że "plan miejscowy, na podstawie którego przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, został uchylony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19.10.2006 r. sygn. akt II SA/Gd 325/05." Skarżący podnieśli, iż w ich ocenie, pomimo tego, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania, a planowana inwestycja z formalnoprawnego punktu widzenia spełniała wymogi wyżej cytowanego rozporządzenia, to wobec stwierdzenia nieważności tego planu, kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę obciążona jest wadą nakazująca stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w przedmiotowej sprawie podzielił w tym zakresie stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej. W obszerny sposób omówił istniejące orzecznictwo oraz regulacje prawne odnoszące się do sytuacji, w której rozstrzygnięcie (decyzja zależna) oparte zostało na akcie, którego nieważność stwierdzono. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozstrzygając ponownie sprawę Sąd stwierdza, że zagadnienie wpływu stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie planu miejscowego, nie zostało poddane analizie w postępowaniu administracyjnym. Organy orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności w ogóle nie dostrzegły tej kwestii. Decyzja organu Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r. stwierdza tylko, "że rozbudowa obiektu edukacyjnego przeprowadzona była o zmianę miejscowego planu zagospodarowania ogólnego gminy C. (uchwały nr [...] z dn. [...].07.1993 r.) dokonaną w uchwale Rady Gminy C. nr [...] z dn. [...].10.2001r." Analogicznie, w decyzji utrzymującej w mocy w/wym decyzję, organ II-ej instancji stwierdza się tylko, że "Tym samym spełniony jest wymóg zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Z ustalonego stanu faktycznego, na co wskazał w swoim wyroku NSA wynika, że decyzja Starosty L. z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o postanowienia uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] października 2001 r. nr [...], której nieważność została następnie stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, nie może być pominięte przy ocenie ważności decyzji czy postanowień wydanych na podstawie aktu, którego stwierdzono nieważność. Jak wskazał w wyżej cytowanym wyroku NSA "stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest trafny". Koniecznym jest zatem, w ocenie Sadu orzekającego, ponowne zbadanie problematyki nieważności decyzji przez organ, z uwzględnieniem wytycznych wskazanych w wyroku NSA, mając także na uwadze wypracowane przez orzecznictwo sądowe wytyczne dotyczące analizy przesłanek rażącego naruszenia prawa, z których wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I –ej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.