V SA/Wa 1436/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina [...] (zwana dalej skarżącą) zaskarżyła decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr 9/2012, nakazującą zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej w kwocie 71.358,56 zł wraz z odsetkami. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W 2010 roku Gmina [...] otrzymała dotację celową z rezerw celowych z części 83 poz. 26 budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie zadań własnych w dziale 854, rozdziale 85415, § 2030 realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie 390.278 zł.. I transza - przeznaczona na wypłatę stypendiów i zasiłków szkolnych dla uczniów za okres styczeń - czerwiec 2010 r. przyznana została decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w kwocie 246.624 zł , II transza - za okres wrzesień - grudzień 2010 r. przyznana została natomiast decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...] października 2010r. w kwocie 143.654 zł. Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. poinformowano gminę, że dla powyższej dotacji ma zastosowanie art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Następnie na wniosek Kuratorium Oświaty z dnia [...] listopada 2010r. zmniejszono kwotę dotacji celowej dla Gminy [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] o kwotę 33.266 zł. Z ogólnej kwoty przekazanej dotacji w 2010 r. w wysokości 357.012 zł gmina w dniu 29 grudnia 2010r. dokonała zwrotu w kwocie 219,20 zł. Dotacja wykorzystana została zatem w wysokości 356.792,80 zł. Zgodnie z "Rozliczeniem środków wykorzystanych na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym za 2010 rok" z dnia 4 marca 2011 r., przekazanym przez Gminę [...] do Kuratorium Oświaty wynikało, że koszt realizacji tego zadania wyniósł 356.792,80 zł, dotacja stanowiła zatem 100 % wartości realizacji zadania, Gmina [...] nie zapewniła zaś 20 % wkładu własnego, który powinien wynieść 71.358,56 zł. W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie rozliczenia przyznanej dotacji celowej, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu do budżetu państwa części dotacji, pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu państwa na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym, a następnie - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...], znak [...] - zobowiązał gminę do zwrotu kwoty 71.358,56 zł, wraz z należnymi odsetkami, jako dotacji celowej pobranej w 2010r. z budżetu państwa w nadmiernej wysokości, na realizację powyższego zadania własnego gminy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że na realizację wskazanego zadania gmina przeznaczyła kwotę 356.792,80 zł, a zatem zadanie to zostało sfinansowane w całości ze środków pochodzących z dotacji celowej. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009r. co najmniej 20% tej kwoty (zatem 71.358,56 zł) powinno pochodzić ze środków własnych gminy. Wójt reprezentujący Gminę [...] złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie. Zaskarżonej decyzji Wojewody gmina zarzuciła błędną wykładnię art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w związku z art. 90r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Dla uzasadnienia swojego stanowiska gmina powołała się na stanowisko przedstawione w piśmie Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Zdaniem gminy organ pierwszej instancji naruszył również przepisy postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie stanowiska Skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz powołanej w piśmie interpretacji Ministra Edukacji Narodowej. Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], nakazującą Gminie [...] zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej w kwocie 71.358,56 zł wraz z odsetkami Organ II instancji nie zgodził się z podnoszonym przez stronę zarzutem naruszenia art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 90r ustawy o systemie oświaty oraz ich błędną wykładnią. Minister zważył, iż przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Przepis ten - zdaniem organu - jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącej, jak i Ministra Edukacji Narodowej zawartym w piśmie z dnia 23 lipca 2010r., że "ustawą odrębną", o której mówi ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 ustawy o finansach publicznych jest ustawa o systemie oświaty, bowiem żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Artykuł 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zdaniem Ministra Finansów, iż "udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy". Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Organ podkreślił ponadto, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Minister wskazał, że zgodnie z art. 169 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Wobec tak sformułowanych przesłanek kwestia obowiązku zwrotu dotacji, jako pobranej w nadmiernej wysokości, nie budzi wątpliwości. Organ ponadto stwierdził, że w związku z wyrażoną w art. 139 k.p.a. zasadą zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, Minister Finansów jako orzekający w II instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części określającej w sposób nieprawidłowy termin, od jakiego należy liczyć odsetki w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja w tym zakresie nie narusza w sposób rażący prawa lub interesu społecznego. Gmina [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Decyzji tej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa : - art. 128 ust. 2 ustawy 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157,poz 1240, z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie powyższego przepisu do dotacji na pomoc materialną dla uczniów o charakterze socjalnym ( stypendiów) udzielanych na podstawie przepisów odrębnej ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty nie wymagających wkładu własnego; - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony interesów w toku poprzez raptowną zmianę reguł finansowania stypendiów na bardziej restrykcyjne, w okolicznościach gdy przygotowanie i uchwalenie budżetu gminy nastąpiło w innym stanie prawnym; - art. 167 ust 1 i Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach odpowiednio do przypadających im zadań oraz art. 167 ust 4, poprzez naruszenie zasady powiązania zmian w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych; - art. 9 ust 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego ( Dz. U. z 1994. Nr 124 poz. 607 ze sprost.) poprzez ograniczenie społeczności lokalnej i jednostce samorządu terytorialnego prawa do posiadania wystarczających zasobów, którymi może dysponować w ramach uprawnień do udzielania pomocy stypendialnej dla uczniów; 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie przez organy stanowiska Skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2012r. oraz powołanej w tym piśmie interpretacji legalnej zawartej w piśmie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...]. Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270, dalej jako p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów administracyjnych a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu decyzji w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd podziela w całości stanowisko, które prezentował w podobnych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (patrz m.in. wyrok z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2105/11 , niepubl., zawarty w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Od dnia 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, dalej: u.f.p. z 2009r.)., która w przepisie art. 128 ust. 1 stanowi, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy, natomiast zapis ust. 2 brzmi: Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący , a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. Termin ,,dofinansowanie" oznacza sfinansowanie jakiegoś zadania w części, nie w całości. Gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego określenia, np. ,,sfinansowanie" czy ,,sfinansowanie w całości". Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, sięgnął do protokołu z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z 8 lipca 2009r., nr 180, Biuletyn z posiedzenia 2499/VI z którego wynika, że art. 128 ustawy o finansach przeszedł bez poprawek i nie było na posiedzeniu w ogóle żadnej dyskusji odnośnie zawartych w nim unormowań. To, iż pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając przepis art. 128 ust. 1 nowej ustawy o finansach, wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Należy uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina. Sąd podziela tym samym stanowisko Wojewody [...] oraz Ministra Finansów odnoszące się do tego problemu. Niesporne jest między stronami uznanie, iż ustawa z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r Nr 256, poz. 2572 z p. zm.) jest "odrębną ustawą" w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednakże żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie określa procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania. Art. 90b ustawy o systemie oświaty jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009r. Taką regulację zawiera, na przykład, ustawa z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259). Dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych gminy powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie pobrano środki finansowe wyższe, niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w ustawie o finansach publicznych, zasadnie więc organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi. Z tych też powodów nie można się zgodzić ze stanowiskiem prezentowanym w skardze przez Gminę, iż decyzje organów naruszają przepisy art. 2 oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem dotacje celowe zostały przyznane na rok 2010 na podstawie obowiązujących przepisów i na ten właśnie rok budżetowy. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010r., nie można zatem stwierdzić, że wprowadzenie do obrotu prawnego art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009r. miało charakter niespodziewany i naruszający zasady ochrony interesów w toku. Sąd nie podziela również zarzutu, że w związku z wejściem w życie art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009r. nastąpiły zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP). Zauważyć bowiem należy, że pod rządami obowiązującej przed 1 stycznia 2010r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych na podstawie art. 108 - który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 u.f.p. z 2009r. - dotacje celowe mogły być przyznawane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jakkolwiek bez określenia wysokości tego dofinansowania (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2119/11, niepubl., zawarty w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut zawarty w skardze, a dotyczący naruszenia art. 9 ust 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Należy podzielić pogląd zaprezentowany przez Ministra Finansów w odpowiedzi na skargę, iż zgodnie z tym przepisem jednostki samorządu terytorialnego mają niewątpliwie zagwarantowany udział w dochodach publicznych, m.in. w formie dochodów własnych, ogólnych subwencji państwa, dotacji celowych z budżetu państwa, a ponadto w odniesieniu do zadań własnych gmin ustawodawca przewidział możliwość wsparcia jednostek samorządu terytorialnego, poprzez dofinansowanie tych zadań nawet do 80% kosztów. Sąd nie stwierdził, iż organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, gdyż prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów prawa nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pragnie zwrócić ponadto uwagę na to, że interpretacja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 lipca 2010r. – przedstawiona przez stronę skarżącą - w świetle powyższych rozważań dotyczących art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009r. jest błędna, nadto nie miała dla organu mocy wiążącej. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.