II SA/Bd 736/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia zjazdu na działkę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Zarządu Dróg w [...] z [...] marca 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w T., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie MTiGM z dnia 2 marca 1999 r."), odmówił E. J. odtworzenia drugiego zjazdu na działkę ewidencyjną nr [..], położoną w miejscowości Ch., ul. [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu [...] wszczęto postępowanie administracyjne z wniosku strony w sprawie odtworzenia drugiego zjazdu na posesję zlokalizowaną na działce nr [...] w miejscowości Ch., ul. [..], zlikwidowanego w ramach przebudowy drogi powiatowej [...] L.-D.-Ch. Wyjaśnił, że z poczynionych ustaleń organy wynika, że ww. działka posiada jeden zjazd na drogę powiatową w km [...] oraz, że na lewo od tego zjazdu istniała przed modernizacją drogi – nie zjazd - lecz zatoka parkingowa, a na granicy pasa drogowego metalowy płot. Wskazał także, że w dniu [...] E. J. złożył wniosek o lokalizację drugiego zjazdu na posesję, i że organ wydał zgodę na budowę zjazdu, z tym, że strona nie chcąc zgodnie z art. 29 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ponosić kosztów jego budowy, odstąpiła o tego i złożyła wniosek o odtworzenie rzekomo istniejącego wcześniej zjazdu. Zdaniem organu, z materiału dowodowego sprawy tj. notatki z wizji lokalnej, zdjęcia wykonanego w dniu [...], dokumentacji projektowej, mapy do celów projektowych z dnia [...], oświadczenia geodety z dnia [...], mapa ze stanem na 1977r., oświadczenia geodety i oświadczenia projektanta jednoznacznie wynika, że w miejscu wskazanym przez stronę istniała do czasu modernizacji drogi zatoka z miejscami parkingowymi. Zatoka ta widnieje także na załączonych do wniosku z dnia [..] mapkach (jedna z marca 1994, druga bez daty), na których wyraźnie widać jeden zjazd na działkę nr [...] oraz obok zatokę postojową. Wyjaśnił, że na mapie z 1994 r. istnieje zaznaczona bramka, która prowadzi na mały placyk przed sklepami, natomiast na mapie późniejszej bez daty widnieje wyłącznie furtka, co świadczy zdaniem organu o likwidacji bramki, a tym samym o braku zjazdu w tym miejscu. Podkreślił, że także na mapie zasadniczej z [..] 2010 r. użytej do projektu, jak również na zdjęciu wykonanym przez projektanta, nie występuje bramka i, że dokumentny te potwierdzając fakt istnienia zatoki oraz brak drugiego zjazdu. W dalszej części uzasadnienia organ powołując się na przepisy rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r., w tym na § 116 ust. 1 i § 118 ust. 3, stwierdził że w przypadku dawnej zatoki parkingowej, brak było miejsca na jej pozostawienie z uwagi na nie spełnianie wymogów technicznych oraz, że pozostawienie zatoki spowodowało by pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na brak widoczności przy wyjeżdżaniu z istniejącego wjazdu na drogę powiatową, wskazując przy tym, że miejsce w którym była zatoka to obszar skrzyżowania. Z powyższych przyczyn, jak wyjaśnił, odstąpiono od zaprojektowania nowej zatoki postojowej, a w miejsce starej zatoki zaprojektowano chodnik, jako że jest to teren pasa drogowego (a nie prywatny). W związku z tym w trakcie przebudowy drogi powiatowej [...] L.-D.-Ch. (uI.[...]) uwzględniono wyłącznie istniejący zjazd i zmodernizowano go zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r., zwłaszcza zgodnie z § 77 i § 79 rozporządzenia. W kontekście treści wskazanych przepisów organ zaznaczył, że gdyby zatokę postojową traktować jako zjazd, to w przedmiotowym przypadku mielibyśmy do czynienia ze zjazdem o szerokości ok. 20 m prowadzącym do bramki o szerokości ok. 3 m, z drogi powiatowej której szerokość w tym miejscu wynosi 7 m, a więc nie spełniającym warunków technicznych dla zjazdów określonych w rozporządzeniu MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. Podkreślił przy tym, że wielkość placu przed sklepem wyraźnie wskazuje, że brama nie mogła służyć pojazdom samochodowym i nie mogła być zjazdem oraz, że okoliczność tą potwierdza druga mapa załączona przez stronę do wniosku z dnia [...], na której brama została już zastąpiona furtką dla kupujących. Zaznaczył także, że na mapie ze stanem na rok 1977 widnieje jedynie zjazd, natomiast brak jest zatoki parkingowej. Świadczy to zdaniem organu o tym, że zatoka została wybudowana później niż drogi. Jednoczenie organ podkreślił, że wnioskodawca nie przedstawił żadnego dokumentu świadczącego o legalności zatoki tj. zgody ówczesnego zarządcy na jej zbudowanie. Podsumowując organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy potwierdził, że nigdy nie istniał drugi zjazd na posesję - działka nr [..], że w trakcie modernizacji drogi posesja ta nie została pozbawiona możliwości zjazdu z drogi powiatowej, a zmianie uległy tylko parametry istniejącego zjazdu zgodnie z obowiązującymi przepisami i, że w związku z powyższym, w świetle art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie można było zadośćuczynić wnioskowi strony o odtworzenie drugiego zjazdu. Od powyższej decyzji E. J. wniósł obszerne odwołanie. Domagając się odtworzenia-przywrócenia zjazdu-obniżenia na posesje, na której znajdują się dwa sklepy i od ponad 40 lat była prowadzona działalność gospodarcza, wskazał że przedmiotowy zjazd został podczas modernizacji drogi bezpodstawnie, bezprawnie i bez żądnych uzgodnień usunięty. Wyjaśnił, że na jego posesję miał 3 połączone ze sobą wjazdy, bądź jeden długi, z uwagi na stojące tam sklepy spożywczo-przemysłowe. Zjazdy do sklepów były od początku ich istnienia zarówno na mapkach, planach jak i w rzeczywistości. W chwili obecnej, po modernizacji przez organ drogi, nie ma zaś dojazdu do 2 sklepów, natomiast odległość między sklepami a chodnikiem wynosi ponad 4 m, co w ocenie odwołującego stanowi wystarczający teren na zaparkowanie samochodów dla klientów sklepów jak i na czas rozładunku samochodów z zaopatrzeniem. Wyjaśnił, że chwilowo z powodu choroby żony sklepy były zamknięte, ale następnie podpisał umowy najmu lokali z lokalnym przedsiębiorcą na okres 5 lat, które jednak z powodu braku zjazdu zostały przez przedsiębiorcę wypowiedziane. Wskazał z zgodnie z obowiązującymi przepisami zmodernizowane powinny zostać wszystkie zjazdy już istniejące, co jednak zostało przez planistę zignorowane. Zaznaczył, że zawsze istniał dojazd z drogi do jego sklepów, funkcjonowało obniżenie i dojście do bramki. Zarzucił organowi wydanie decyzji ponownie bez powiadomienia go o zebranym materiale dowodowym, a ponadto oparcie jej w oparciu o stronnicze oświadczenia osób powiązanych z działalnością organu, z pominięciem oświadczeń odwołującego i jego sąsiadów. Wskazał, że błędna koncepcja organu o funkcjonowaniu zatoki parkingowej w miejscu wnioskowanego przez niego zjazdu powstała dopiero w decyzji organu z dnia [...] i, że gdyby rzeczywiści, jak nieprawidłowo twierdzi to organ I instancji, istniała rzekoma zatoka parkingowa, to tym samym nie byłoby miejsca na istnienie chodnika. Odnosząc się do przywołanego przez organ dowodu w postaci mama z 1977 r., wyjaśnił że w tym czasie nie było jeszcze drogi asfaltowej i chodnika. Wskazał, że z map wyraźnie wynika gdzie kończy się i gdzie zaczyna krawężnik przy jego posesji, co świadczy jego zadaniem o obniżeniu chodnika po całej długości przy bramie wjazdowej i sklepach. Podniósł, że nie chciał wydania decyzji z dnia [..] wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu, gdyż to on musiałby ponieść koszty budowy zjazd istniejącego od 35 lat. Zaznaczył, że gdy 35 lat temu nabył nieruchomość, to już wtedy obniżenie-zjazd na jego posesję wynosiło prawie 20 m długości oraz, że gdy następnie wybudowana została droga wraz z chodnikiem to obniżenie przy jego posesji pozostało, co wynika z przedstawionych mapek i ze zdjęć zrobionych przez projektanta przed rozpoczęciem inwestycji. Stwierdził ponadto, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera wiele nieścisłości, jak np. twierdzenie organu o istnieniu w miejscu zjazdu zatoki parkingowej nie jest spójne z obowiązkiem zarządcy drogi w zakresie utrzymania i oznakowania parkingu, te bowiem nie były nigdy przez niego wykonywane. W świetle przytoczonych argumentów, odwołujący wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji naruszył wprawdzie art. 10 § 1 kpa, niemniej jednak z uwag na okoliczność, że w postępowaniu drugoinstancyjnym umożliwiono stronie wzięcie czynnego udział w prowadzonym postępowaniu, zgodnie z dyspozycją art. 10 kpa, to tym samym zarzut naruszenia powyższego przepisu nie jest już zdaniem organu zasadny i nie może on stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji. Odnosząc się zaś do merytorycznej treści decyzji, organ wyjaśnił, że podstawę prawną sprawy stanowi przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że organ I instancji, dokonując modernizacji drogi przy której zlokalizowana jest nieruchomość strony, uznał iż właściwym jest przebudowa zjazdu do powyższej nieruchomości oraz zlikwidowanie istniejącej zatoki postojowej. Podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił uwagi organu odwoławczego i w sposób jednoznaczny wykazał, iż przed modernizacją drogi, przy przedmiotowej nieruchomości rzeczywiście zlokalizowana była zatoka postojowa oraz, że nie istniał przy nieruchomości strony drugi zjazd. Powyższe ustalenie oparł na uzupełnionym zgodnie z uwagami SKO materiale dowodowy m.in. na mapie do celów projektowych z dnia [..] 2011 r., oświadczeniu geodety z dnia [...], mapie ze stanem na rok 1977 r., oświadczeniu geodety oraz oświadczenie projektanta. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala, zdaniem organ odwoławczego, na stwierdzenie, iż z punktu widzenia stanu prawnego, nie zachodziły przesłanki obligujące organ do odbudowy drugiego zjazdu, który de facto nigdy nie funkcjonował z punktu widzenia przepisów prawa. Okoliczność bowiem, że odwołujący ewentualnie korzystał z zatoki postojowej jako zjazdu do sklepów, należy potraktować jako stan faktyczny, a nie prawny. Takie samo znaczenie, tj. jako stwierdzenie wyłącznie stanu faktycznego, należy przypisać, jak wskazał organ, załączonym do odwołania oświadczeniom sąsiadów o nieistnieniu zatoki postojowej. Zdaniem organu odwoławczego niezasadne są także oświadczenia odwołującego, kwestionujące rzetelność i obiektywizm stanowiących materiał dowodowy w sprawie oświadczeń, tylko dlatego, że ich autorami są osoby związane z działalnością organu I instancji. Wyjaśnił, że organy w wielu sytuacjach zmuszone są posiłkują się wiedzą i umiejętnościami specjalistycznymi innych podmiotów. W związku z tym zarzuty oparte jedynie na subiektywnym odczuciu odwołującego, bez wskazania konkretnych, znajdujących odzwierciedlenie w rzeczywistości zarzutów wobec organu nie mogą powodować podważenia obiektywizmu i kompetencji organu i uzasadniać kwestionowania zgromadzonego przez niego materiału dowodowego. Organ uznał za bezzasadne również stanowisko odwołującego, iż organ I instancji jest stroną sporu z odwołującym, rozstrzyganym przez organ II instancji, wskazując że rolą organu administracyjnego jest prowadzenie postępowania i, że w przypadku organu odwoławczego sprowadza się to do ponownego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem oceny rzetelności ustalenia stanu faktycznego sprawy przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa, i ewentualne skorygowaniem błędów postępowania organu I instancji. Reasumując stwierdził, że w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, aby w miejscu wskazanym przez stronę z punktu widzenia prawa funkcjonował kiedykolwiek drugi zjazd. Podkreślił, że także odwołujący nie przedstawił dowodów, iż rzekomy drugi zjazd funkcjonował zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i, że argumenty odwołującego są jedynie próbą wykazania ewentualnego istnienia drugiego zjazdu bez wskazania istnienia podstawy prawa jego zlokalizowania. Dlatego też uznał, że zakwestionowane przez odwołującego stanowisko organu I instancji jest prawidłowe i znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Na powyższą decyzję E. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy. Argumentując skargę skarżący odniósł się treści uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wskazując że jest ono ogólnikowe. Stwierdził, że wniesiona przez niego skarga nie wszczęła postępowania w sprawie i, że zostało ono wymuszone przez Delegaturę [..] Urzędu Wojewódzkiego i pośrednio przez Radę Powiatu. Podniósł, że organ I instancji wskazał, a nie udowodnił, iż przedmiotowy zjazd nigdy nie istniał, tylko rzekoma zatoka parkingowa. Wskazał, że organ I instancji stwierdzi, iż złożył on wniosek o lokalizację nowego zjazdu i wydał zezwolenie, a strona odstąpiłem od jego budowy, tymczasem on nigdy nie domagał się wydanie takiego zezwolenia i nie zamierzał nic budować, gdyż miał zjazdy do sklepów, w związku z tym wnosił o przywrócenie dotychczas istniejących zjazdów-obniżeń aby móc z nich korzystać. W świetle obowiązujących przepisów zaś, w przypadku przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, a organ I instancji tego nie uczynił. Zaznaczył, że wprawdzie organ II instancji naprawił podwójny błąd organu I instancji i umożliwił mu czynny udział w postępowaniu, niemniej jednak, zdaniem skarżącego, uczynił to tylko po to, aby uchybienie to nie stanowiło podstawy uchylenia decyzji, zaś z uwag strony do zebranego materiału dowodowego niewiele uwzględnił. Zarzucił także organowi, że nieprawidłowo uznał on, iż organ I instancji w sposób jednoznaczny wykazał, że przy nieruchomości strony zlokalizowana była zatoka postojowa. W tym zakresie podkreślił, że ustalenie to oparte zostało wyłącznie na nierzetelnych oświadczeniach geodety i projektanta, i pomijało zarówno oświadczenia skarżącego jak i jego sąsiadów, traktując je jako odnoszące się wyłącznie do stanu faktycznego, a nie prawnego sprawy. Zdaniem skarżącego także oświadczenia geodety i projektanta stwierdzają stan faktyczny, czyli sytuację zastaną. Ponadto skarżący zakwestionował przyjęty przez organy dowód w postaci mapy ze stanem na rok 1977, wskazując że mapa ze stanem na ten rok nie istniała, jednak w przypadku nawet jej istnienia, stanowiłaby ona jedynie dowód na to, że na nieruchomości strony już od ponad 35 lat znajduje się sklep z dojściem do niego. Wyjaśnił, że ewentualne uzupełnienia na mapce z lat następnych mają wbrew twierdzeniom organu kluczowe znaczenie w sprawie, a także że w 1977 r. nie było w ogóle chodnika i zjazdów z drogi i, że droga asfaltowa wraz z chodnikiem i zjazdami oraz oświetleniem powstała w latach późniejszych. Powyższe wskazuje, zdaniem skarżącego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jak to przyjął organ w zaskarżonej decyzji, że z punktu widzenia stanu prawnego nie zachodziły przesłanki obligujące organ do odbudowy drugiego zjazdu z uwagi na jego niefunkcjonowanie w świetle przepisów prawa. Wskazał, że w jego ocenie przyjęta przez organ definicja zatoki postojowej jest całkowicie chybiona, że na żadnej mapce nie ma tej zatoki, że ją później nieudolnie i bezmyślnie nakreślono na mapie na podstawie zdjęcia i, że na nakreślenie to obejmuje również wjazd na podwórko, co w efekcie musiałoby powodować, że nie posiadałby w ogóle wjazdu na podwórze skoro tam też była zatoka parkingowa. Zaznaczył, że nie ma racji organ odwoławczy twierdząc, że bezzasadny je zarzut strony, iż autorami oświadczeń są osoby związane z działalnością organu I instancji, albowiem oświadczenia te stanowią materiał dowodowy w sprawie, i to one zdaniem organu w sposób jednoznaczny wykazują stan faktyczny sprawy i w oparciu o nie została wydano zaskarżona decyzja. Poza tym skarżący zakwestionował także twierdzenie organu odwoławczego, że organ I instancji, wydając decyzję, działał na podstawie i w granicach prawa, wskazując że nawet nie zastosował się on do uwag organu odwoławczego i nie dał mu możliwości wglądu do akt sprawy. W ocenie odwołującego bezpodstawne jest również stanowisko organ odwoławczego, iż nie wskazał on skonkretyzowanych zarzutów wobec organu. Skarżący podkreślił także, że nie ma możliwości udowodnienia z punktu widzenia prawa funkcjonowanie dojazdu do sklepów, wskazując przy tym, że nigdy nie był ich bezpośrednim wykonawcą i, że gdy nabył nieruchomość to dojazd do sklepu już był, a dopiero później była inwestycja budowy drogi i chodnika, w której owe dojazdy zostały uwzględnione ze względu na ich fizyczne istnienie. Tym samym więc nie ma ona możliwości wskazania podstawy istnienia jego zlokalizowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdzie podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 104 K.p.a. organy administracyjne załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 K.p.a.), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Zasada praworządności (art. 6 K.p.a.) nakazuje, aby organy administracji publicznej działały w granicach prawa, a więc w zakresie określonym przez normy prawa materialnego i procesowego. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; LEX 201507). Wydanie zaś decyzji poza ten zakres stanowi wadę kwalifikowaną i jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt2 K.p.a.). W świetle przytoczonych wyżej rozważań za zasadniczą kwestię w niniejszej sprawie należało uznać ustalenie, czy istnieje podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie odtworzenia zjazdu na działkę. W ocenie Sądu analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazuje na to, iż organy administracji obu instancji nie miały podstaw prawnych, określonych w przepisach o drogach publicznych, do wydania decyzji o odmowie odtworzenia zjazdu na działkę. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ wskazał art.29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Z ustęp 1 tego przepisu wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu . W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust 2). Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno-prawne. Z przywołanych regulacji wynika, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna. Uwzględniając treść pisma inicjującego postępowanie przed organem I instancji należy stwierdzić, że organ ten trafnie ocenił żądanie w nim zawarte. E. J. wyraźnie wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie "odtworzenia" zjazdu uprzednio istniejącego. Takie żądanie skarżącego nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej, albowiem- jak już wyżej wskazano- zgodnie z art. 29 ust.2 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie odtworzenia zjazdu. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miały ustalenia dokonane przez organ co do tego, czy zjazd istotnie istniał lub jakie były przyczyny rezygnacji zarządcy drogi z odtworzenia wykorzystywanego przez pojazdy zjazdu, gdyż nie można badać tych kwestii w trybie ustawy o drogach publicznych. Reasumując, skoro przedmiotem żądania strony było "odtworzenie zjazdu" – czynność materialno-techniczna, czyli sprawa nieobjęta normą prawną, obligującą organ do jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w formie procesowej, to brak było podstaw prawnych do orzekania w tym przedmiocie, co oznacza, iż decyzje organów wydane zostały be podstawy prawnej i dlatego zaistniały podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W sytuacji stwierdzenia, gdy zaskarżona decyzja wydane zostało bez podstawy prawnej, za bezprzedmiotowe uznać należało wypowiadanie się przez sąd co do dotyczących treści zaskarżonej decyzji zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonych decyzji I i II instancji, przyjmując wystąpienie w sprawie okoliczności określonych w art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., które wystąpiły na skutek wydania zaskarżonych decyzji bez podstawy prawnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.