I OSK 345/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 710/12 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 710/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Słupno z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy Słupno obciążył P. W. opłatą adiacencką w wysokości 4.201,00 zł, naliczoną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 4913 m2, położonej w obrębie B., wskutek "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej". Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wskazało, iż podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie był operat sporządzony przez – posiadającego stosowne uprawnienia rzeczoznawcę majątkowego – A. O. w dniu 17 listopada 2011 r. Wysokość należnej w niniejszej sprawie opłaty wyliczono w oparciu o uchwałę nr 266/XXXIV/06 Rady Gminy Słupno z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, która obowiązywała w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. W uchwale tej wysokość stawki opłaty adiacenckiej ustalono w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości. Skargę na decyzję Kolegium złożył P. W.; zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 77, 68, 69, 80, 84, 107 i 136 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego a w konsekwencji błędną wykładnię art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że skarżący ma obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej w postaci wnoszenia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej, gdyż zostały stworzone warunki do podłączenia się przedmiotowej nieruchomości do tego urządzenia w wyniku czego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, w szczególności nie zastosowanie normy z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – domagał się uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż gmina Słupno wybudowała sieć wodociągową wraz z uzbrojeniem w ulicy P. w B. do działek o nr ewid. [...], [...] i [...]. Prace te były realizowane w okresie od 4 grudnia 2008 r. do 15 grudnia 2008 r., a pismem z dnia 9 marca 2009 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Płocku poinformował inwestora, gminę, iż nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowej sieci wodociągowej, co z tą datą umożliwiło gminie przystąpienie do użytkowania wodociągu, a zatem zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wodociągu. Zasadnie więc organ ustalił, że nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy, który umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej. Sąd I instancji uznał też, że sporządzony w sprawie operat odpowiada przepisom i wymogom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości położonych na terenie gminy podmiejskiej (lokalizacja szczegółowa, uzbrojenie i wielkość działki), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, zarówno w formie opisowej, jak i tabelarycznej. Zawiera także opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania, wystarczający z punktu widzenia określonych cech rynkowych. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Oznacza to określenie wartości na datę najbardziej zbliżoną do daty wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy sporządzenie operatu, nie informuje rzeczoznawcy, w jakim dniu decyzja zostanie wydana, zwłaszcza że po otrzymaniu operatu szacunkowego organ ma obowiązek ocenić ten dowód zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeśli w operacie rzeczoznawca dokonuje analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, to czyni to w oparciu o rynek istniejący, a nie przyszły, zatem nie sporządza on operatu szacunkowego w oparciu o prognozowane ceny, lecz ceny które już zaistniały. Z uwagi na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. W., prawidłowo reprezentowany, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: – nierozpoznanie istoty sprawy, naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, – naruszenie zasady oficjalności i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77, 68, 69, 80, 84, 107 i 136 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji – błędną wykładnię art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że skarżący ma obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej w postaci wnoszenia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej wywołanej wzrostem wartości nieruchomości [art. 174 pkt 1 p.p.s.a.], – niezastosowanie normy z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu przytoczył obszerną argumentację negującą prawidłowość wykonanego w sprawie operatu szacunkowego, wskazując między innymi, iż Wójt Gminy Słupno, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] listopada 2011 r., uchylającej pierwszą decyzję Wójta wydaną w sprawie. Ponownie dokonany operat nie uwzględniał wystarczającej – w ocenie strony – liczby transakcji dokonanych w roku 2011, co wpłynęło na wysokość ustalonej wartości nieruchomości. Ponadto podkreślono, iż przyłącze warunkujące korzystanie przez skarżącego z sieci wodociągowej nie zostało wybudowane, zatem nie ustalono w sprawie, czy stworzono warunki podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci. Nie udowodniono też wartości nieruchomości należącej do skarżącego przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), "ustawa", właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez ponoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Decyzję w sprawie opłaty adiacenckiej może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jak wynika z art. 145 ust. 1 ustawy. Decyzja ta, zgodnie z ust. 2 art. 145, może być wydana w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości, jeżeli w tym dniu obowiązywała uchwała rady gminy, określająca wysokość opłaty adiacenckiej, która to wysokość nie może wynosić więcej niż 50% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu – art. 146 ust. 2. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń określa się wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jak stanowi art. 146 ust. 3 ustawy. Ustalenie opłaty adiacenckiej, jako udział właściciela nieruchomości na rzecz gminy w kosztach budowy infrastruktury technicznej jest zatem uzależnione od łącznego wypełnienia ww. warunków ustawowych. Jako pierwszy musi być spełniony wymóg stworzenia warunków do podłączenia do urządzenia infrastruktury, gdyż dopiero po ustaleniu tej przesłanki można przystąpić do dalszych czynności, mających na celu ustalenie opłaty adiacenckiej. W sprawie, jak wynika z jej akt warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej wystąpiły. Prace były realizowane od 4 grudnia 2008 r. do 15 grudnia 2008 r., a pismem z 9 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku poinformował gminę, że nie wnosi sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej. Brak sprzeciwu oznaczał, że dla nieruchomości skarżącego, składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. P. w B. zostały stworzone warunki do podłączenia do sieci wodociągowej. W dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej obowiązywała uchwała Nr 266/XXXIV/06 Rady Gminy Słupno z 29 marca 2006 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, w której wysokość stawki tej określono na 50% różnicy między wartością nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia do infrastruktury. W takiej sytuacji możliwe było wszczęcie przez Wójta Gminy Słupno postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości P. W.. Wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia jej do sieci wodociągowej i po tym fakcie ustalona została przez rzeczoznawcę majątkowego, w operacie szacunkowym. To ten element, składający się na postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. wartość nieruchomości, jest w istocie przedmiotem sporu. Z wyceną bowiem nieruchomości nie zgadza się skarżący i do niej kieruje zarzuty. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę A. O. 17 listopada 2011 r. wynika, że na skutek wybudowania sieci wodociągowej i stworzenia, dla nieruchomości P. W., warunków do podłączenia działek do tej sieci, wartość nieruchomości wzrosła. Operatowi skarżący zarzuca, że nie uwzględniono zasady zawartej w art. 146 ust. 3 ustawy, że wartości nieruchomości nie określono wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty, a także, że nie wzięto przy wycenie pod uwagę nieruchomości podobnych do jego. Operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie o ustalenie opłaty, bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Jednak podkreślenia wymaga to, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ew. wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości. Spoglądając pod tym kątem na operat należy uznać, że zawiera on odpowiedź na wszystkie wątpliwości. Nieruchomość skarżącego posiada powierzchnię 4913 m2, zaś istotnie w sprawie nie wskazano żadnej transakcji nieruchomości o takiej lub zbieżnej powierzchni. Wzięte pod uwagę do wyceny nieruchomości posiadały powierzchnię mniejszą. Jednakże wszelkie różnice, jakie wynikały między nieruchomością skarżącego, a wziętymi do porównania zostały zniwelowane współczynnikami korygującymi. Pozwalało to na określenie wartości nieruchomości. Ceny jakie zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości pochodziły z transakcji zawieranych nie tylko w roku prowadzenia postępowania, ale trzech lat wstecz, przy czym z okresu poprzedzającego wydanie decyzji tylko dwie. Operat jednak zawiera wyraźne wyjaśnienie w tej kwestii i przyczyny takiego stanu (obrót nieruchomościami w okolicy i spadek wobec obniżki cen gruntów). Zarzuty skarżącego w całym postępowaniu są w istocie te same, przy czym właściwie dość gołosłowne. W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej strona może przedstawić swój operat, może skorzystać z oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców. Są to oczywiście uprawnienia, a nie obowiązek. Jeżeli strona nie chce, gdyż nie musi, skorzystać z tego rodzaju dowodów może wskazać, które parametry wzięte przez rzeczoznawcę majątkowego do wyceny są niewłaściwe, bowiem nie wziął on pod uwagę transakcji takich to a takich, co do wielkości, położenia, wyposażenia, daty sporządzenia. W zarzutach P. W. kierowanych do operatu w całym postępowaniu takich konkretów brak, w tym sensie są one gołosłowne, zwłaszcza że, jak powiedziano wyżej, z operatu wynika co legło u podstaw wzięcia do porównania wartości nieruchomości transakcji w nim przyjętych. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).