II SA/Wa 689/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Olga Żurawska - Matusiak Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi R. P. na orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania za zdolnego do zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu I instancji w części dotyczącej kategorii zdolności do zawodowej służby wojskowej; 2. odrzuca skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w uchylonej części. Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] orzeczeniem z dnia [...] listopada 2011 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz § 14, § 16, § 21 ust. 1 i ust. 2 oraz § 24 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80), orzekła o zdolności R. P. do zawodowej służby wojskowej – kategoria Z, zdolny do zawodowej służby wojskowej. Organ ustalił następujące rozpoznanie: 1. Zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa z nawracającym zespołem bólowym odcinka lędźwiowego i rwą kulszową (§ 34 pkt 5 ), 2. Niestabilność przednia I stopnia stawu kolanowego lewego. Przebyta obustronna meniscectomia (§ 77 pkt 2), 3. Niewielki przykurcz zgięciowy stawu łokciowego lewego po przebytym w dniu 4 marca 2000 r. stłuczeniu z wykręceniem tego stawu. Jednocześnie TWKL w [...] stwierdziła, że schorzenia wymienione w pkt 1. i 2. nie pozostają w związku z zawodową służbą wojskową, a schorzenie wymienione w pkt 3. ma charakter powypadkowy. W odwołaniu z dnia 7 stycznia 2012 r., wniesionym do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...], skarżący nie zgodził się z powyższym orzeczeniem. Wskazał, że w dniu 24 października 2006 r. w czasie pełnienia służby uległ wypadkowi, w wyniku którego doznał urazu kolana. Podkreślił, że z uwagi na doznany uraz nadal leczy się poradniach ortopedycznych i neurologicznych oraz u lekarza o specjalności w zakresie chirurgii, przy czym stan jego zdrowia nie rokuje poprawy i ma charakter postępujący. Ponadto zaznaczył, że na powyższe okoliczności przedstawił Komisji dokumentacje medyczną, której Komisja nie wzięła jednak pod uwagę. W zakresie rozpoznanych schorzeń neurologicznych stwierdził, że ze względu na problemy z kręgosłupem i rwę kulszową leczył się u neurologów w [...] i [...], a na potwierdzenie powyższej okoliczności złożył w toku postępowania stosowne karty informacyjne. Podał również, ze aktualnie otrzymał od neurologa ponowne skierowanie do sanatorium i oczekuje na wyznaczenie terminu wyjazdu (załączył kopię pisma z NFZ) , a w międzyczasie poddaje się rehabilitacji. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu podała, że w wyniku przeprowadzonych konsultacji specjalistycznych stwierdzono ponadto, że schorzenia występujące u orzekanego nie sięgają granic inwalidztwa. Organ II instancji uznał, że zarówno w przypadku choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa z zespołem bólowym odcinka lędźwiowego i rwą kulszową (§ 34 pkt 5 i § 62 pkt 1), jak i niestabilności przedniej I stopnia stawu kolanowego lewego i przebytej meniscectomii (§ 77 pkt 2), TWKL w [...] prawidłowo zakwalifikowała schorzenia występujące u skarżącego, a w konsekwencji przyznana kategoria Z – zdolny do zawodowej służby wojskowej była prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że orzekające w sprawie organy nie uwzględniły zebranej w postępowaniu dokumentacji medycznej, która to dokumentacja w sposób jednoznaczny potwierdza jego niezdolność do zawodowej służby wojskowej. Powołał się przy tym na przeprowadzone w dniu 28 grudnia 2006 r. badania, podczas których stwierdzono zwyrodnieniową fazę początkową stawów kolanowych, a wskutek uszkodzenie łąkotki przyśrodkowej lewej został skierowany na artroskopię do szpitala MSW z zaleceniem ortezy – stabilizatora. Zaznaczył też, że w 2010 r. podczas sprawdzianu sprawności fizycznej, wg grupy wiekowej VI, nie zaliczył marszobiegu na 3000 m i otrzymał ocenę niedostateczną. Natomiast w 2011 r. przedstawił zwolnienie lekarskie i nie uczestniczył już w takim sprawdzianie. W odpowiedzi na skargę Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] wniosła o jej odrzucenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Odnosząc się do twierdzeń skargi, dotyczących niezaliczenia sprawdzianu sprawnościowego w 2010 r. wskutek stanu zdrowia, RWKL stwierdziła, że nie jest to miarodajna okoliczność, skoro z załączonego do skargi zaświadczenia wynika, że w ramach tego samego sprawdzianu skarżący uzyskał wynik bardzo dobry z biegu wahadłowego 10x10, który to bieg jest ćwiczeniem bardziej obciążającym stawy kolanowe niż marszobieg. Organ II instancji powołał się także na treść postanowienia siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 1/00, ONSA 2001/2/47. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga oceniana według powyższych kryteriów w części, w której jest dopuszczalna, tj. w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej, zasługuje na uwzględnienie. Natomiast w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich budziło szereg wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97 (ONSA 1998, z. 2, poz. 39) wyrażono pogląd o dopuszczalności skargi do NSA na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16 ze zm.) i przyjęto, że komisje te należy traktować jako organy administracji publicznej. Wynika to bowiem, jak stwierdził Sąd, z ich usytuowania w strukturze resortu obrony narodowej, zakresu właściwości i kompetencji, wykonywanych funkcji, zachowania w działaniu zasady dwuinstancyjności i określenia działania w sprawach indywidualnych, dotyczących interesów prawnych i obowiązków konkretnych osób fizycznych. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99 (OSNAP i US 2000, nr 5, poz. 167) zajął stanowisko, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w sprawie ze skargi żołnierza na orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej w przedmiocie związku choroby (inwalidztwa) ze służbą wojskową. Wywiódł je z analizy powołanych w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 57, poz. 278 ze zm.) przepisów ustaw zawierających upoważnienie do jego wydania oraz § 5 ust. 2 tego rozporządzenia i stwierdził, że podstawą orzekania o związku choroby ze służbą wojskową nie jest to rozporządzenie, lecz przepisy tychże ustaw. Wskazał ponadto, że orzeczenia wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach są wydawane w toku postępowania kończącego się decyzją administracyjną innego organu (wojskowy organ emerytalny lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych) i mają jedynie charakter wstępny jako jedna z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy w drodze takiej decyzji, natomiast od decyzji kończących postępowanie przed organami wojskowymi w sprawach o określone świadczenia właściwa jest droga przed sądami pracy i ubezpieczeń społecznych. Ponadto Sąd Najwyższy zauważył, że ww. uchwała NSA nie mogła zatem odnosić się do wszelkich orzeczeń, wydawanych przez wojskowe komisje lekarskie. Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 stycznia 2000 r. w składzie siedmiu sędziów NSA, sygn. akt OSA 1/00 (ONSA 2001/2/47), mając na względzie powołane wyżej uchwały, orzekł, że od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16 ze zm.), w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego (rentowego), skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje. Sąd w składzie orzekającym w całości podziela zaprezentowane wyżej stanowisko oraz argumentację o niedopuszczalności skargi na orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej, w zakresie dotyczącym ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego (rentowego), do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie zatem skargę R. P. na zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej związku stwierdzonych schorzeń i inwalidztwa ze służbą wojskową, jako niedopuszczalną, należało odrzucić. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego orzeczenia w pozostałej części, wskazać należy, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80), do terenowych wojskowych komisji lekarskich, stosownie do ich właściwości miejscowej (§ 3 ust. 2), należy orzekanie o zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia zawodowej służby wojskowej żołnierzy, zajmujących stanowiska służbowe do stopnia etatowego podpułkownika (komandora porucznika). W myśl natomiast § 5 pkt 3 rozporządzenia, do rejonowych wojskowych komisji lekarskich, stosownie do ich właściwości miejscowej (§ 3 ust. 2), należy rozpatrywanie odwołań od orzeczeń terenowych wojskowych komisji lekarskich. Należy więc stwierdzić, że w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza na potrzeby ustalenia zdolności do służby wojskowej, orzeczenia komisji lekarskich są decyzjami administracyjnymi, a orzekające komisje są w rozumieniu przepisów k.p.a. organami administracji publicznej. Zatem w zakresie nieunormowanym przepisami szczególnymi do postępowania w sprawach tego rodzaju mają zastosowanie określone w Kodeksie postępowania administracyjnego ogólne zasady postępowania administracyjnego (m.in. art. 6, art. 7, art. 80). Zgodnie zaś z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei przepis art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl § 23 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, wojskowa komisja lekarska wydaje orzeczenie o zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej niezwłocznie po przeprowadzeniu niezbędnych badań lekarskich i skompletowaniu dokumentów. Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń wojskowych komisji lekarskich o uznaniu za zdolnego do służby wojskowej obejmować więc będzie sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia żołnierza, a w szczególności, czy badania stanu zdrowia żołnierza były wszechstronne, oparte na wyczerpującym wywiadzie chorobowym i pełnych badaniach przedmiotowych oraz, czy dokonana następnie kwalifikacja zdolności poborowego do służby wojskowej była zgodna z przepisami w sprawie zasad określania zdolności do służby wojskowej a także właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2001 r. o sygn. akt III SA 2930/00, LEX nr 47318). Ustalony, między innymi w oparciu o wyżej wymienione dokumenty, stan faktyczny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r. o sygn. akt I SA/Gd 668/98 (LEX nr 47109)). Uzasadnienie decyzji jest tym jej elementem, który pozwala na dokonanie przez sąd administracyjny kontroli prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Obowiązek uzasadnienia orzeczenia w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej nałożył również prawodawca, umieszczając ten element we wzorze orzeczenia, stanowiącym załącznik nr 5 do powoływanego rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach. Ponieważ ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), ani wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze nie precyzują, jakie elementy winno zawierać uzasadnienie orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, należy w tym zakresie stosować przepis art. 107 § 3 k.p.a. Zatem uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskiej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 k.p.a. zalicza więc do części składowych decyzji administracyjnej m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest przeto integralną częścią wyjaśnienia rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na komisji rozpatrującej odwołanie od orzeczenia w sprawie zdolności do zawodowej służby wojskowej ciąży więc obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznała za udowodnione, dowodów, na których się oparła oraz przyczyn, dla których odmówiła innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadziła i nie uznała zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1998 r. o sygn. akt I SA/Lu 21/98 (LEX nr 34147) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 1998 r. o sygn. akt I SA/Ka 225/97, Biul. Skarb. z 1999 r. nr 1, str. 20)). Tymczasem orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nie spełnia - zdaniem Sądu - przedstawionych wyżej wymagań, dotyczących uzasadnienia decyzji. Zawiera ono bowiem jedynie lakoniczne i ogólne stwierdzenie, że schorzenia występujące u orzekanego nie sięgają granic inwalidztwa oraz, że zarówno w przypadku choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa z zespołem bólowym odcinka lędźwiowego i rwą kulszową (§ 34 pkt 5, § 62 pkt 1), jak i niestabilności przedniej I stopnia stawu kolanowego lewego i przebytej meniscectomii (§ 77 p. 2), Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] prawidłowo zakwalifikowała schorzenia występujące u zainteresowanego. Nie wyjaśniono zatem przyczyn, dla których choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa, na którą cierpi skarżący, została zakwalifikowana jako nieznacznie upośledzająca sprawność ustroju (§ 34 pkt 5), a przewlekły zespół bólowy odcinka lędźwiowego kręgosłupa i rwa kulszowa zakwalifikowane zostały z § 62 pkt 1 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, w sytuacji gdy w toku konsultacji neurologicznej, przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2012 r., ustalono, że rwa kulszowa ma charakter nawracający. Organy nie wyjaśniły także, dlaczego zakwalifikowano niestabilność przednią I stopnia stawu kolanowego lewego po przebytej obustronnej meniscectomii jako wyczerpującą znamiona § 77 pkt 2 cyt. rozporządzenia, podczas gdy z ustaleń badania, przeprowadzonego przez lekarza ortopedę w dniu 14 lutego 2012 r., wynika, że przebyte uszkodzenie częściowo upośledza lokomocję. Takie rozpoznanie, w ocenie Sądu, nie pozwala w sposób jednoznaczny na kontrolę kwalifikacji tego schorzenia, dokonanej przez orzekające w sprawie organy, gdyż § 77 pkt 2-4 cyt. rozporządzenia różnicuje schorzenia na znacznie bądź nieznacznie upośledzające sprawność ruchową, a nie na częściowo bądź całkowicie. Organ nie ustosunkował się w żaden sposób do argumentów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia organu pierwszej instancji. Nie podał faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Nie wskazał też, dlaczego nie uznał zasadności argumentów odwołującego się. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy i nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu, a tym samym powoduje, że poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie "wymyka się spod kontroli". Konkludując, wskazać należy, że obowiązek organów administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, jest jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz również w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - w ocenie Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. o sygn. akt SA/Lu 2479/94 (LEX nr 27106)). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. W oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie drugim wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego orzeczenia w uchylonej części.