I SA/Bk 228/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi F. Spółka z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w przedmiocie zmiany miejsca urządzania gier oddala skargę W dniu [...] października 2009 r. F. Spółka z o.o. w W. (dalej powoływana jako Spółka), złożyła wniosek o zmianę, w trybie art. 155 Kpa, decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w B. nr [...] z dnia [...] października 2003 r., przedłużonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w zakresie zmiany lokalizacji punktu, w którym urządzane są gry na automatach o niskich wygranych, widniejący pod numerem porządkowym 127 wykazu miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych wymienionych w punkcie X przedłużonej decyzji. Dyrektor Izby Celnej w B., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] odmówił dokonania zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] października 2003 r., przedłużonej decyzją z dnia [...] października 2009 r., udzielającej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi od 1 stycznia 2010 r. przepisami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), zmiana zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzonych w salonach gier, następuje na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonych w art. 6 ust. 1-3 przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych, do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), a ustawa to dopuszcza zmianę ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jedynie za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie, i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony (art. 253a o.p.). Zdaniem organu, za zmianą wnioskowaną przez skarżącą Spółkę, sprzeciwia się treść art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, a zatem jest ona niedopuszczalna. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki, Dyrektor Izby Celnej w B., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, iż skarżąca Spółka nie kwestionowała treści art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który wprowadził zakaz zmiany zezwoleń w zakresie zmiany miejsc urządzania gry na automatach o niskich wygranych, a jedynie jego zgodność z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Odnośnie zarzutów odwołania organ uznał je za bezprzedmiotowe. Podkreślił, że jako organ administracji państwowej jest zobowiązany do stosowania obowiązujących regulacji prawnych, a przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie został uznany za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. Dopiero orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ogłoszone zgodnie z art. 190 § 3 Konstytucji RP, określa utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego, a tym samym zwalnia organ od stosowania przepisów niezgodnych z Konstytucją RP. Za niezasadne uznał także zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, albowiem te było niezbędne, wobec ogólnego i zawierającego braki wniosku skarżącej Spółki. W sprawie istniała również potrzeba wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pod kątem przesłanek warunkujących zmianę ostatecznej decyzji dotyczącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Na powyższą decyzję, skarżąca Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Strona skarżąca wniosła ponadto o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. 2009 r., Nr 201, poz. 1540) z przepisem art. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej Spółki, kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, której wbrew wymogom dyrektywy nr 98/34/WE oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych oraz rozporządzeniem zmieniającym powyższe rozporządzenie - z dnia 6 kwietnia 2004 r, projektu nie notyfikowano do Komisji Europejskiej, jako zawierającego przepisy techniczne, co w konsekwencji powoduje ich bezskuteczność - tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA lub art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych. Ponadto, wydana decyzja narusza art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych oraz art. 2 Konstytucji RP, albowiem utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji na podstawie art. 2 Konstytucji RP w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry w zakresie, w jakim narusza zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę zaufania do państwa i prawa. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej w B., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Odnosząc się do kwestii rzekomej bezskuteczności przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w odniesieniu do stanu faktycznego, objętego przedmiotowym wnioskiem Spółki ze względu na naruszenie w trakcie uchwalania tego aktu prawnego procedury notyfikacyjnej, określonej w Dyrektywie 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie ustanowienia procedury wymiany informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz przepisów dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998 r. z późn. zm.), Sąd podziela stanowisko zajęte w tej sprawie przez organ odwoławczy. Otóż zgodnie z tytułem dyrektywy 98/34/WE odnosi się ona do usług społeczeństwa informacyjnego, lecz jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – jednocześnie na potrzeby jej stosowania pojęcie "usługa" zostało zdefiniowane w art. 1 pkt 2 tejże dyrektywy. Zgodnie z tą definicją, usługą społeczeństwa informacyjnego jest usługa, która spełnia w trakcie jej świadczenia cztery jednoczesne wymogi, a mianowicie: 1) powinna być świadczona za wynagrodzeniem, 2) na odległość, 3) drogą elektroniczną, 4) na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że gra na automatach o niskich wygranych w punktach gier nie spełnia dwóch z czterech podanych warunków, gdyż nie jest świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 2 akapit drugi tiret drugie dyrektywy 98/34 "droga elektroniczna" oznacza, iż usługa jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych. Wprost zaś w załączniku Nr V pkt 1 lit. d dyrektywy 98/34 wskazano, iż nie są świadczone "na odległość" usługi udostępnienia gier elektronicznych w punkcie urządzania gier elektronicznych przy fizycznej obecności użytkownika. Sąd doszedł zatem do wniosku, iż uwzględniając treść dyrektywy należy stwierdzić, że gra na automatach o niskich wygranych w punktach gier nie podlega jako usługa regulacjom wskazanej dyrektywy, gdyż nie mieści się w definicji usługi tam zawartej i tym samym ustawa o grach hazardowych w tym zakresie nie wymagała notyfikacji. W dalszej kolejności Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych oraz art. 2 Konstytucji RP, tj. utrzymania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry w zakresie w jakim narusza zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku oraz zasadę zaufania do państwa i prawa. Zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (zezwolenia udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 2010 r.) mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Co jest w niniejsze sprawie istotne, zgodnie z art. 135 ust. 2 wskazanej ustawy, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl zaś art. 129 ust. 2 ustawy postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, złożony został w dniu [...] października 2009 r., czyli w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity w Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Decyzję pierwszoinstancyjną wydano natomiast w dniu [...] stycznia 2010 r. zatem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Ze względu jednak na to, że wniosek nie dotyczył sprawy wydania zezwolenia, ale jego zmiany w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 118 ustawy o grach hazardowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W zakresie jednak postępowania prowadzonego celem zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych ustawodawca zawarł regulację szczególną w art. 135 ust 2. Przepis ten wyraźnie ogranicza zakres możliwości dokonywania zmian zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych poprzez wprowadzenie zakazu zmiany miejsc urządzania takich gier, określonych w zezwoleniach, w tym poprzez objęcie zezwoleniem nowych miejsc. Konsekwencją pojawienia się art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych było wykluczenie możliwości zastosowania trybu nadzwyczajnego zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga kwestia, czy art. 135 ust. 2 jest - jak wskazuje skarżąca Spółka - sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP w części dotyczącej zakazu zmiany miejsc urządzania gry w zakresie i w konsekwencji czy narusza zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku oraz zasadę zaufania do państwa i prawa. Nie podlega dyskusji, że od dnia wejścia wżycie Konstytucji RP zasadę ochrony praw nabytych uznaje się za zasadę konstytucyjną, co potwierdza liczne w tej mierze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Ugruntowany jest także pogląd, iż to art. 2 Konstytucji RP stanowi podstawę prawną wspomnianej zasady ochrony praw nabytych. Klauzula demokratycznego państwa prawnego stanowi bowiem swego rodzaju zbiorcze wyrażenie szeregu reguł i zasad, które wprawdzie nie zostały wprost ujęte w pisanym tekście konstytucji, ale w sposób immanentny wynikają z aksjologii oraz z istoty demokratycznego państwa prawnego. Owe reguły i zasady odnoszą się w szczególności do zasad przyzwoitej legislacji, nakazu poszanowania praw słusznie nabytych, a ogólną podstawą jest natomiast uznanie, ażeby demokratyczne państwo prawne wymagało poszanowania zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te stanowią w opinii Trybunału Konstytucyjnego przejaw ogólnej zasady zaufania obywateli do państwa (Wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn., akt K 26/97, OTK 1997, Nr 5-6, poz. 64). Pojęcie prawa nabytego zostało wyjaśnione, między innymi, przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, iż ochroną praw nabytych objęte są tylko takie prawa podmiotowe osoby, które stanowią przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej uprawnień albo zniesienie, względnie ograniczenie, ciążących na niej obowiązków, przy czym istotny - co należy szczególnie podkreślić w tej sprawie - jest sam fakt nabycia prawa, a nie stworzenie możliwości jego nabycia w przyszłości, w drodze spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków (wyrok NSA z dnia 5 maja 1994 r., sygn. akt SA/Po 3674/93, "Monitor Podatkowy" 1995, Nr 4, s. 112). Przyjmując wskazane założenie w przedmiotowej sprawie możemy co najwyżej rozważać o ochronie praw nabytych wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej jaką jest zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W literaturze wskazano, iż dokonując wykładni zasady ochrony praw nabytych, szczególną uwagę Trybunał poświęcił ustaleniu zakresu ochrony praw wynikających z decyzji administracyjnych. Orzekał tu przede wszystkim na tle decyzji (koncesji, zezwoleń i licencji) stanowiących podstawę do wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej. Jak stwierdził, są to akty niebędące pod względem prawnym niczym innym jak decyzją administracyjną, a więc aktem prawnym organu państwowego, z którego wynikają określone uprawnienia (prawa) dla ich adresatów. Treścią tego uprawnienia jest prawo do prowadzenia działalności gospodarczej na rachunek własny, z zachowaniem warunków określonych w decyzji oraz wynikających z przepisów prawa dotyczących tego rodzaju działalności, wymagającej angażowania określonych środków materialnych, rzeczowych i finansowych oraz czynnika ludzkiego, wreszcie podejmowania licznych przedsięwzięć organizacyjnych (zob. M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 135 oraz Orzeczenie TK z 11 IX 1995 r., P 1/95, OTK 1995, nr 1, poz. 3). Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że koncesja jako decyzja administracyjna korzysta z wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ochrony jej trwałości. Ingerencja w prawa nabyte na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego dla wzruszenia decyzji ostatecznych lub na mocy wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu rangi ustawowej (wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK 1998, Nr 3, poz. 29). Wiąże organ administracji państwowej, od którego pochodzi, od chwili jej wydania, a z chwilą uzyskania przymiotu "ostatecznej" może być zmieniona bądź uchylona jedynie w nader szczególnych warunkach, i to przez naczelny organ administracji państwowej, mianowicie, jeżeli w inny sposób nie można usunąć zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzkiemu, zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej, bądź dla ważnych interesów państwa. Jak zwrócono uwagę w literaturze w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, iż prawa wynikając z decyzji administracyjnych są co do zasady prawami nabytymi słusznie, oczekiwanie ich ochrony jest racjonalne, a ratio legis ich naruszenia wąska i ściśle interpretowana. Ochrona tych praw uzyskuje szczególne wsparcie w zasadzie pacta sunt servanda, rozumianej jako reguła nakazująca respektować uprawnienia poszczególnych osób określonych w aktach prawnych o charakterze indywidualnych (zob. M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 136 oraz Wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1478/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 72; wyrok NSA w Poznaniu z 31 sierpnia 1995 r., SA/Po 313/95, "Monitor Podatkowy" 1996, nr 2, poz. 53, orzeczenie TK z 20 lipca 11992 r., K 4/92, OTK1992, nr 2, poz. 22; wyrok TK z 15 października 1998 r., K 10/98, OTK 1998, nr 5, poz. 64; orzeczenie TK z 20 sierpnia 1992 r., K 4/92, OTK 1992, nr 2, poz. 22; wyrok TK z 15 października 1998 r., K 10/98, OTK 1998, nr 5, poz. 64). Z naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania do państwa i prawa mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby na posiadaczy ostatecznych zezwoleń nałożono nowy obowiązek np. nakładający zupełnie nowe opłaty albo też obowiązek poddania się dodatkowym procedurom weryfikującym kwalifikacje do prowadzenia określonego rodzaju działalności, uznane wcześniej za wystarczające, zwłaszcza wówczas, gdyby nastąpiło to z mocą wsteczną. W niniejszej sprawie nic takiego nie ma jednak miejsca. W opinii Sądu zarzut odnośnie naruszenia przez art. 135 ust. 2 ustawy - w związku z zakazem zmiany miejsc urządzania gry - zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania do państwa i prawa, wiąże się z określonymi oczekiwaniami Skarżącej. Otóż Skarżąca ma prawo oczekiwać ażeby prawodawca uszanował prawa nabyte wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie ma natomiast obowiązku wstrzymywać się ze zmianą przepisów procedury oraz regulacji umożliwiających modyfikowanie stosunków administracyjnych usankcjonowanych ostateczną decyzją administracyjną, nawet jeżeli została wydana w innym stanie prawnym (obowiązującym przed nowelizacją). Zauważyć bowiem należy, że z uwagi na konstrukcję decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wpisanie nowych miejsc stanowi modyfikację już ustalonego stosunku materialnoprawnego poprzez rozszerzenie decyzji ostatecznej. Stanowi to treść już nowej sprawy administracyjnej. Potencjalna możliwość uruchomienia postępowania nadzwyczajnego w trybie 155 kpa (art. 253a o.p.) nie może być uznana za prawo nabyte. Również samo złożenie wniosku o zmianę zezwolenia nie oznacza, że mamy w takim przypadku do czynienia z nabyciem jakichkolwiek praw, albowiem organ pierwszej instancji zobligowany był do stosowania prawa z dnia podejmowania decyzji, a nie zaś z dnia złożenia wniosku. W konsekwencji Sąd w niniejszej sprawie nie uznał powodów do zwrócenia się w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z przepisem art. 2 Konstytucji RP. Pamiętać należy, że instytucja pytania prawnego przewidziana w art. 193 Konstytucji RP nie daje skarżącym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wystąpienie z takim pytaniem jest uprawnieniem Sądu i uzależnione jest od powzięcia uzasadnionych wątpliwości przez Sąd, a nie przez skarżących (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 26.02.2008 r., III SA/Po 821/07, LEX nr 491905). Nie wystąpienie przez Sąd z wnioskowanymi pytaniami prawnymi nie zamyka stronie skarżącej drogi do zbadania konstytucyjności określonych przepisów z uwagi na przepisy art. 79 i art. 191 Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.